НАГОРНЫЙ КАРАБАХ: ПРОБЛЕМА И КОНФЛИКТ
Содержание Предисловие
Гл. 1 Гл. 2 Гл.
3 Гл. 4 Гл.
5 Гл. 6 Гл.
7 Приложение
ГЛАВА 6
СБСЕ В КАРАБАХСКОМ КОНФЛИКТЕ (1992 год)
Первоначально Азербайджан был против интернационализации карабахского конфликта. Занимавший в то время пост премьер-министра Гасан Гасанов неоднократно заявлял, что решение карабахского конфликта и все связанные с этим вопросы, в первую очередь вопрос статуса, являются суверенным правом и внутренним делом Азербайджана, который не допустит какого-либо внешнего вмешательства. Роль международных организаций Азербайджан видел в защите территориальной целостности Азербайджана, санкциях против Армении и, при определенных условиях, в международном контроле над границами между Арменией и Азербайджаном. Заручившись поддержкой Турции, Баку стремился к тому, чтобы международные организации взяли на себя ту карательную роль, которую ранее выполнял Советский Союз. В азербайджанской прессе, а затем в выступлениях официальных лиц неоднократно предлагалось рассматривать Карабахский вопрос по модели Кувейтских событий - международное сообщество осуждает агрессора (в данном случае - Армению) и осуществляет по отношению к ней карательные акции.
В феврале Армения и Азербайджан стали членами СБСЕ и ООН. Это породило определенный оптимизм и надежду, что международные организации смогут сыграть роль беспристрастного арбитра в Карабахском конфликте. Вероятно, эти ожидания подкреплялись и историческим прецедентом - в 1919 году Лига Наций воздержалась от признания всех трех закавказских республик до тех пор, пока они путем переговоров не урегулируют территориальные споры между собой, а в случае их неспособности самостоятельно достичь решения - признать решение созданной Лигой Наций арбитражной комиссии. Все стороны возлагали надежды на эффективное вмешательство СБСЕ и на решение вопроса в “соответствии с принципами международного права”, однако представляли его по-разному, что проистекало из многоаспектности самого международного права.
Противоположного подхода к интернационализации придерживалась Армения. На закрытом заседании армянского парламента в декабре 1990 г. президент Армении Левон Тер-Петросян выступил с программой, в основе которой лежало два пункта: 1) интернационализация карабахского конфликта и его решение исключительно в рамках международных организаций; 2) предполагающее отказ от построения собственной армии членство в системе коллективной безопасности СНГ, ядром которого становилась российская армия, к которой переходило вооружение бывшего СССР. Хотя этот план подвергся определенной критике за его излишнюю пассивность и не получил одобрения парламента, но тем не менее какого-либо иного подхода предложено не было, что было интерпретировано президентом как карт-бланш для проведения его политики. Больше разногласий вызывал характер подхода к интернационализации: рассматривать ли ее как способ достижения международного признания уже провозгласившей свою независимость Нагорно-Карабахской Республики или же исключительно как путь к замораживанию конфликта и обеспечения международных гарантий безопасности населения. Уже тогда наметились разногласия между сторонником второго подхода - президентом и приверженцем первого - министром иностранных дел Раффи Ованесяном (в сентябре 1992 г. он был вынужден подать в отставку, чем был устранен имевший место весь этот период дуализм армянской внешней политики). В своих выступлениях за рубежом президент акцентировал такие международные принципы как защита прав человека и национальных меньшинств, министр иностранных дел - принцип самоопределения. Нетрудно понять, что в самой Армении идея решения карабахской проблемы на основе принципа самоопределения пользовалась несравненно большей поддержкой общества и, кроме того, была закреплена предыдущими решениями парламента.
Факт провозглашения НКР, референдум и выборы Верховного Совета НКР и принятая им 06. 01. 1991 г. Декларация о государственной независимости требовали от Армении прояснить свою позицию. Проведением в сентябре-октябре референдума и выборов президента исключительно на территории Армянской ССР без Нагорного Карабаха, и аналогичных референдума и выборов Верховного Совета на территории бывшей НКАО и Шаумяновского районов Армения и Карабах фактически аннулировали решение 01. 12. 1989 г. о воссоединении. Однако формально оно оставалось в силе. В январе 1991 г. развернулись острые политические дискуссии относительно признания НКР и отмены решения о воссоединении, носившие, правда, закрытый характер. Если не считать занимавших крайнюю позицию маргинальных партий, настаивавших на законности и действительности прежнего решения, большинство склонялось к признанию НКР и заключению с ней политико-экономического союза, который должен был бы компенсировать отменяемое решение о воссоединении. В этих условиях президент и его окружение вынуждены были принять компромиссную формулу: Армения воздерживается от признания НКР до тех пор, пока она не будет признана другими странами, но при этом, как было заявлено министром иностранных дел, работа в этом направлении станет главной внешнеполитической задачей. Одновременно Президиум Верховного Совета рекомендовал воздержаться от обсуждения предложенного в повестку очередной сессии вопроса о характере отношений между Арменией и Нагорным Карабахом при условии, что в случае прояснения ситуации и принятия Армении в СБСЕ и ООН этот вопрос будет рассмотрен парламентом.
Что касается Нагорного Карабаха, то там политические настроения были однозначны. В январе для населения сложилась критическая ситуация:на исходе были запасы питания и горючего (единственная связь осуществлялась посредством нескольких маломощных вертолетов, к тому же вынужденных совершать посадку в лесистых местностях), были выведены из строя системы жизнеобеспечения и энергоснабжения. Достаточно сказать, что в дни работы первой сессии НКР новоизбранные власти не имели возможности радиофицировать зал, выпустить информационный листок о решениях сессии или каким-либо иным образом информировать население, а освещавшие ход работы сессии журналисты могли пользоваться только одним работавшим на автономном питании аппаратом правительственной связи - все остальные телефоны не работали. Однако главным фактором угрозы для населения были ставшие с декабря 1990 г. постоянными ракетные и артиллерийские обстрелы. “Национализировав” расположенные на территории Азербайджана артиллерийские и реактивные установки (в том числе “Град”) армии бывшего СССР Азербайджан перешел к тактике массированного обстрела населенных пунктов. В этих условиях в Нагорном Карабахе ожидали от СБСЕ и других международных организаций, во-первых, гуманитарного вмешательства (деблокады коммуникаций и давление на Азербайджан с целью прекращения боевых действий, в первую очередь, против гражданского населения), во-вторых, связывали надежды на политическое решение проблемы на основе зафиксированного в Заключительном акте Хельсинского совещания восьмого принципа СБСЕ о самоопределении. Это зафиксировано и в принятом парламентом НКР одновременно с Декларацией о независимости НКР Обращении к ООН и СБСЕ. А в принятом 17 января Обращении парламент НКР указывал на массовые обстрелы населенных пунктов и настаивал на принятии эффективных мер по предотвращению обстрелов и созданию условий, при которых бы соблюдались права человека - в первую очередь, право на жизнь. Как видим, парламент НКР из десяти принципов СБСЕ акцентировал касающиеся к правам человека и праву на самоопределение, руководство Азербайджана - принцип территориальной целостности, руководство Армении, занимая уклончивую позицию, склонялось скорее к решению, опирающемуся на принцип, относящийся к правам меньшинств.
В таких сложных условиях СБСЕ приступает к попыткам решения карабахского конфликта. В соответсвии с решением Совета Министров СБСЕ, 30 и 31 января 1991 г. обсудивших приглашение правительств обеих республик, в регион была направлена делегация, которая должна была изучить ситуацию на месте, и “доложить о прогрессе по направлению к полному осуществлению обязательств СБСЕ”. От делегации требовалось также представить отчет о ситуации в Нагорном Карабахе.
Делегация посетила Москву, а затем Республики Азербайджан и Армению с 12 по 18 февраля. Председатель Карел Шварценберг и некоторые члены делегации 17 февраля посетили Нагорный Карабах (Степанакерт, Шуша) в то время как другие члены провели этот день в Агдаме, а третья группа представителей делегации - в Горисе. Несмотря на краткость визита делегация достаточно полно и глубоко изучила ситуацию и представила соответствующий доклад. По вполне понятным политическим причинам делегация воздерживалась от оценок. Разумеется, столь краткий срок пребывания не позволял в полной мере учесть сложность проблемы, а также проверить полученную информацию. Этим же, видимо, объясняются и содержащиеся в нем некоторые неточности. Но безусловно и то, что в рабочих органах СБСЕ уже была накоплена достаточная информация о конфликте и намечены основные подходы к его решению. И в целом доклад следует оценить как довольно точное воспроизведение сложившейся в регионе ситуации и вместе с тем косвенное свидетельство изначально сложившегося в рамках СБСЕ подхода к решению проблемы.
6.1. ПРОМЕЖУТОЧНЫЙ ОТЧЕТ МИССИИ СБСЕ О СИТУАЦИИ В НАГОРНОМ КАРАБАХЕ
Отчет миссии СБСЕ имеет особую важность - во-первых, он воспроизводит ситуацию, сложившуюся в начале 1992 г. так, как ее увидела нейтральная и авторитетная делегация, во-вторых, в докладе миссии можно увидеть и тот подход, который СБСЕ намеревалось использовать при решении карабахского конфликта. Поэтому считаем целесообразным воспроизвести полный текст отчета (опуская некоторые технические и организационные подробности), не комментируя содержащиеся в нем оценки и ограничиваясь лишь указанием на некоторые незначительные фактические неточности.
ГЛАВА 1: Эволюция. Разрастание конфликта.
1. Возникновение и эскалация конфликта.
1.1.1. Конфликт в Нагорном Карабахе - самый крупный конфликт в регионе за последние 4 года, приведший к большому потоку беженцев, серьезным нарушениям прав человека, включая погромы, убийство сотен невинных граждан, конфликт, взаимную враждебность. Задача сейчас не в том, чтобы распределить вину, а в том, чтобы изучить некоторые из факторов, которые способствовали эскалации конфликта, а затем рассмотреть способы, благодаря которым процесс может быть обращен вспять.
1.1.2. Некоторые участники и наблюдатели конфликта изучали глубокие исторические корни и психологический эффект событий прошлого, событий тысячелетней давности или событий второго-третьего десятилетия двадцатого века. Данный доклад не будет касаться изысканий этих исторических корней, но подробно остановится на перспективах решения конфликта мирным путем.
1.1.3. События последних четырех лет совпали с ослаблением и окончательным демонтажем КПСС. Этот процесс в свою очередь способствовал дезинтеграции Советского Союза как централизованной политической организации и дал начало национальному возрождению, которое стало главным фактором в противостоянии как идеологии коммунизма, так и власти “центра”, т. е. государственным органам и партии в Москве.
1. 1.4. Демократизация и национальное возрождение в двух республиках переплелись. Национализм, однако, похвальный с одной точки зрения, приводил к возрастанию этнической напряженности между обеими сторонами в течение периода поиска независимости и демократии. Ситуация была обострена политической борьбой между различными политическими группировками и в самом центре и в пределах каждой из республик.
1.1.5. В 1988 г. армянская община автономной области Нагорного Карабаха Азербайджанской ССР составляла около 4/5 населения, остальную пятую часть составляли азербайджанцы. В армянской общине давно копилась возмущение против центра из-за серьезных ограничений культурной и религиозной свободы. К началу 1988 г. не было действующих церквей, а обучение на армянском языке было невозможным. Это возмущение было также направлено против Республики Азербайджан и, к сожалению, частично против азербайджанцев, живших в самой области.
1.1.6. Утверждают, что в начале 1988 г., во время массовых демонстраций в Степанакерте и Ереване, требующих присоединения территории к Армении, азербайджанцы были изгнаны из Степанакерта и других центров Нагорного Карабаха, где преобладали армяне. Некоторые нашли убежище в Агдаме. Марш демонстрантов из Агдама, который должен был носить мирный характер, привел к первым выстрелам в конфликте. Этими выстрелами были убиты два молодых азербайджанца. Спор заключался в том, кто стрелял: армяне утверждали, что это была милиция, но по всему Азербайджану распространилось то, они были убиты армянами. Эти события обусловили стремительное возрастание этнической напряженности. Утверждают также, что в тот же период возросло давление на азербайджанцев с тем, чтобы они сами покинули Армению, в частности, в Кафанском районе.
1.1.7. Армянская община Нагорного Карабаха, составляющая большинство населения, контролировала выборные областные власти. С возрастанием возможностей демократического большинства использовать политическую власть Совет Нагорно-Карабахской области, в возрастающей мере испытывал влияние националистических настроений как в самом регионе, так и в Армении. 20 февраля проголосовал за присоединение к Армении (в действительности Совет принял обращение к Верховным Советам СССР, Азербайджана и Армении с просьбой рассмотреть вопрос о включении НКАО в состав Армении - С. З.). Азербайджанцам это было представлено не только как вызов территориальной целостности Азербайджана, но и как серьезная угроза азербайджанцам, проживающим в Нагорном Карабахе.
1.1.8. Потоки беженцев и возрастающая этническая напряженность привели к трагическому росту массового насилия. Первые серьезные массовые убийства армян произошли в Сумгаите, в севере от Баку, в течение последних дней февраля 1988 г. Около 26-50 армян были убиты приведенной в ярость толпой. До сих пор является спорным вопрос, кто были действительными подстрекателями убийств, но не может быть сомнений в том, что милиция и войска безопасности были недопустимо пассивны и не приняли никаких мер для защиты жертв. С этого времени начался массовый отъезд армян из Азербайджана. Некоторые, но далеко не все, сумели продать свои жилища и покинуть Азербайджан упорядоченным образом.
1.1.9. Очевидно, что это вызвало этническую враждебность в Армении. Среди азербайджанцев распостранился страх: большое количество женщин и детей было перемещено в соседние Нахичеван и Азербайджан. Приблизительно через девять месяцев после событий в Сумгаите депортация или выезд азербайджанцев из Армении был завершен. Как это было осуществлено, остается спорным. Делегация провела интервью с азербайджанскими беженцами, а также получила информацию об этом спорном вопросе в Армении. Существуют противоречивые утверждения о числе убитых в ходе депортации азербайджанцев; азербайджанские беженцы утверждают, что более 160 человек погибли насильственной смертью, в то время как Армения утверждает, что число погибших не превысило 25 и что ответственные за это были осуждены.
1.1.10. Как минимум дважды в 1988 г. армяне в Гяндже (Кировабад) становились жертвами погромов и десятки были убиты. В результате все армяне региона направились в Армению. В августе 1989 г. автобус, везущий азербайджанцев из Тбилиси в Евлах, был взорван бомбой, подложенной, без сомнения, армянскими боевиками. 23 азербайджанца были убиты.
1.1.11. Наиболее жестокие преступления, влекущие за собой безжалостные убийства армян, были совершены в Баку 13 и 14 января 1990 г. Оценка числа убитых колеблется от 60 до более чем ста. Приложенные усилия определить, кто был ответственным за убийства, были неадекватными, были определенные трудности в сборе улик и свидетельств. Ясно, однако, что имела место недопустимая пассивность милиции и войск Советской Армии. Единственная поддержка, которую советские войска оказали армянам, заключалась в том, что они помогли оставшимся в живых покинуть Баку.
1.1.12. Тем временем усиливались вооруженные столкновения внутри и вокруг Нагорного Карабаха. Особо серьезная эскалация имела место в апреле-мае 1991 г., когда Советская Армия при участии подразделений Министерства внутренних дел Азербайджана депортировала армян из многих деревень региона. Депортация производилась с явной жестокостью.
1.1.13. После неудавшегося августовского путча в Москве роль Советской Армии измененилась и стала нейтральной. Впоследствие армянская община Нагорного Карабаха и соседнего Шаумяновского района провозгласила создание независимой Республики Нагорный Карабах (независимость НКР была провозглашена 06. 01. 1992 г., после референдума, уже новоизбранным Верховным Советом, тогда как 02. 09. 1991, после провозглашения Азербайджаном восстановления государственной независимости 1918-1920 гг., в соответствии с Законом СССР о выходе союзной республики из СССР, была провозглашена НКР как союзная территория с последующим уточнением ее статуса посредством референдума - С. З.),. Это вызвало острую реакцию в Азербайджане, включая принятие Национальной ассамблеей резолюции от 26 ноября 1991 г., отменяющей автономию области и помещающей его под непосредственное руководство Азербайджана. Внутри региона, однако, за провозглашением независимости последовали выборы нового парламента и референдум, ратифицировавший Декларацию независимости подавляющим большинством, хотя азербайджанское население бойкотировало это событие. Декларация была узаконена 6 января 1992 г. резолюцией новосозданного парламента. Эти действия рассматривались властями Республики Азербайджан как явно антиконституционные. В свою очередь отмена автономии региона Национальной ассамблеей Азербайджана также считается антиконституционной в рамках Содружества Независимых Государств (не СНГ, а формально существовавшего тогда СССР, поскольку образование и расформирование автономий относилось к ведению Союза, а не республик - С. З.).
1.1.14. Нынешняя реальная ситуация заключается в том, что армянская община посредством избранных ею властей взяла территориальный контроль над большей частью Нагорного Карабаха. Но будучи анклавом в пределах Азербайджана, эти территории окружены со всех сторон. Осталось только несколько населенных пунктов в пределах региона, где по-прежнему остаются азербайджанские граждане.
2. Позиция Республики Азербайджан
1.2.1. Азербайджан рассматривает вопрос своей территориальной целостности, находящейся под угрозой ввиду стремления Армении присоединить к себе регион. Считается, что Нагорный Карабах является территорией Азербайджана и военные действия армянской общины рассматриваются как незаконное применение силы, приравнивающееся к терроризму. Ссылаются на участие в военных действиях людей, прибывших из Армении и говорят о том, что эта страна поддерживает враждебность внутри Азербайджана, и все это рассматривается как незаконное вмешательство во внутренние дела Азербайджана и его попытки установить закон и порядок.
1.2.2. В ходе дискусси с делегацией официальные представители Азербайджана осудили погромы армян в Сумгаите, Гяндже (Кировабаде) и Баку и заявили, что огромное число криминальных случаев сейчас расследуется, и лица, на которых лежит ответственность за свершившееся, отданы под суд. Однако очевидно, что полное расследование и осуждение в частности убийств в Баку, не завершено. Сбор улик очень затруднен из-за страха свидетелей перед репрессиями.
1.2.3. С другой стороны, представители Азербайджана отмечали, что было более 160 убитых во время депортации азербайджанцев из Армении и что не было должного осуждения виновных в этих убийствах и других зверствах, которые были осуществлены. Ответом Армении было то, что было совершено гораздо меньше убийств, возможно около 25 и что были приняты законные действия против 55 армян, которых подозревали в преступлениях. Согласно утверждениям представителей Азербайджана, не было приложено соответствующих усилий, чтобы предотвратить другие преступные или террористические акты против азербайджанцев в Нагорном Карабахе.
1.2.4. Азербайджанские власти придерживаются того, что отмена автономного статуса Нагорного Карабаха азербайджанской национальной ассамблеей - оправданный ответ на антиконституционный акт провозглашения независимости армянским большинством.
1.2.5. С тех пор, как Азербайджан рассматривает Нагорный Карабах как свою часть, он придерживается того мнения, что не может быть вопроса о переговорах на равном уровне между властями республики и представителями армянского большинства Нагорного Карабаха. Во время дискуссии с делегацией, однако, оговорено, что могут быть допустимы неофициальные консультации. Далее было заявлено, что если внутреннее вмешательство в Нагорном Карабахе прекратится и Резолюция 1990 г. (1989 - С. З.) о присоединении Нагорного Карабаха к Армении будет официально отменена, Азербайджан готов предоставить региону некоторую степень автономии. Это обеспечит, по крайней мере, культурную автономию, включая право пользоваться национальными языками и для обеих общин получать образование на этих языках, таким образом позволяя армянам иметь свои собственные образовательные учреждения. Это включало бы и свободу религии для всех, в том числе и армян, чьи церкви были закрыты и сильно повреждены в течение последних 70 лет. Председателю делегации было письменно разъяснено министром иностранных дел Азербайджана, что местное самоуправление должно быть предоставлено региону в области культуры и во всех других областях, кроме тех, которые могут угрожать безопасности, экономике или экологии Азербайджана.
3. Позиции Республики Армения
1.3.1. Позиция Армении значительно изменилась в течение последних пяти лет. В 1987 г. начала формироваться сильная политическая оппозиция коммунистам, которая была сформирована национальным движением и объединилась вокруг комитета “Карабах” - организации, ставящей своей целью присоединение Нагорного Карабаха к Армении.
1.3.2. Сила национального движения быстро росла. В результате выборов в июне 1990 г., Армянское общенациональное движение стало основной политической силой, составляющей большинство парламента. Вооруженные группы появились у обеих сторон, но в августе 1990 г., после напряженной, но в значительной степени мирной конфронтации, верховенство парламента было принято всеми. Это помогло стабилизировать ситуацию, а также сделать возможным поиск новых подходов к решению проблемы. Ранее, в 1990 г. (1989 - С. З.), Верховный Совет Армении принял требование армянской общины Нагорного Карабаха присоединить регион к Армении. Однако, на встрече с председателем парламента г-ном Араркцяном 18 февраля 1992 г. делегация была проинформирована о том, что решение 1990 г. о присоединении Нагорного Карабаха к Армении недолго имело силу и не получило дальнейшего законного применения. Г-н Араркцян также отметил, что Армения не имеет полномочий определять статус Нагорного Карабаха и она намерена подчиняться международному праву.
1.3.3. На встрече с Президентом Армении делегации было сказано, что основной заботой Армении, как третьей заинтересованной стороны, является содействовие решению, которое обеспечит гарантии безопасности и соблюдения прав человека в Нагорном Карабахе, независимо от этнического происхождения людей, будь то армяне или азербайджанцы. Президент, однако, настаивал на том, чтобы представители Нагорного Карабаха были активно вовлечены в процесс поиска решения.
4. Позиции армянской общины Нагорного Карабаха.
1.4.1. Армянская община Нагорного Карабаха составляет подавляющее большинство населения и поэтому контролирует демократически избранные органы. Как указывалось ранее, 20 февраля 1988 г. Совет региона потребовал присоединения Нагорного Карабаха к Армении.
1.4.2. Следуя за изменившейся политической ситуацией в Советском Союзе, после неудавшегося путча в августе 1991 г. армянская община, посредством избранных ею представителей, провозгласила Нагорный Карабах, включая соседний Шаумяновский район, независимым. (см. вышеприведенные уточнения - С. З.).
1.4.3. Как отмечалось выше, декларация независимости была поддержана подавляющим большинством армянской общины на референдуме, который бойкотировали азербайджанцы. В официальном заявлении Республики Нагорный Карабах, принятом 6 января 1992 г. вновь избранным парламентом, утверждается, что конституция и законы СССР предоставляют автономным областям и этническим группам, проживающим компактно на территориях республик, право определять свой собственный политический статус в случае выхода этой республики из СССР (это утверждается в Декларации о провозглашении НКР 02. 09. 1991 - С. З.). Соответственно, власти, избранные армянским большинством, рассматривают продолжение военных действий азербайджанских отрядов самообороны и военных сил Азербайджана как агрессию против того, что они сейчас называют Нагорно-Карабахской Республикой.
1.4.4. Эти власти требуют, чтобы они были включены в любые переговоры, касающиеся будущего статуса региона.
5. Позиции азербайджанской общины Нагорного Карабаха
1.5.1. В нашем распоряжении очень мало информации о позиции, занимаемой азербайджанской общиной, составляющей меньшинство в Нагорном Карабахе. Они просят защиты у Азербайджана с тем, что бы продолжить свое проживание в регионе. Их держали под постоянным давлением в течение последних четырех лет, чтобы вынудить покинуть область. Это давление сначала появилось в центрах со смешанным населением, где армян было большинство, а затем было применено в некоторых селах, полностью заселенных азербайджанцами.
1.5.2. Утверждается, что несколько тысяч азербайджанцев были принуждены покинуть Степанакерт на ранней стадии развития конфликта, в течение первых месяцев 1988 г. Это давление привело в результате к первым конфликтам и убийствам. На последующих стадиях конфликта азербайджанцы нашли необходимым вывезти женщин и детей из большинства деревень из-за страха перед нападениями. Только в некоторых местах (г. Шуша и две соседние деревни) граждане азербайджанской национальности по-прежнему остаются. Большинство азербайджанских беженцев, насчитывающих приблизительно 20 тысяч, находятся в Агдаме. Беженцы в Баку из деревни Малыбейли рассказали делегации, что их изгнанию предшествовало убийство нескольких жителей, и делегация впоследствии увидела похороны некоторых из жертв.
2. Внешние взгляды и предложения
1. Российская Федерация и Республика Казахстан
2.1.1. Конфликт представлял большое беспокойство для Содружества Независимых Государств (Инициатива Ельцина-Назарбаева имела место еще в период существования СССР, то есть до создания СНГ). Мирная Миссия была предпринята в сентябре 1991 г. президентом России Ельциным и президентом Казахстана Назарбаевым. В официальном сообщении эта делегация признала, что центральные власти СССР были не в состоянии взять в руки ситуацию конструктивным путем. Наоборот, было обнаружено, что с 1988 по 1991 г. было совершено много серьезных ошибок, ведущих к обострению противоречий между двумя сторонами. К тому же, это привело к уменьшению доверия к Союзным властям.
2.1.2. Мирная миссия Ельцина-Назарбаева имела успех в достижении согласия относительно многих шагов, которые должны были быть предприняты в процессе, направленном на установление мира. Это можно найти в так называемом Железноводском Коммюнике от 23 сентября 1991 г. Коммюнике было подписано не только президентами Ельциным и Назарбаевым, но также и президентом Азербайджана Муталибовым и президентом Армении Тер-Петросяном. Практическое осуществление шагов должно было быть достигнуто через переговоры, в которые будут вовлечены наблюдатели и посредники. Некоторые из этих предложений приводятся здесь, так как они содержат конструктивные предложения, какими путями урегулирование может быть достигнуто:
- После установления крайнего срока - 1 января 1992 г. - должен быть прекращен огонь; все антиконституционные действия со стороны Азербайджана и Армении относительно Нагорного Карабаха должны быть приостановлены; законно избранные органы власти должны быть признаны и все вооруженные группы, за исключением Советских вооруженных сил и войск МВД СССР, должны покинуть регион. Все другие вооруженные силы должны быть оттянуты назад и их пребывание в регионе после установленного срока следует считать незаконным. Члены таких групп, по-прежнему продолжающие действовать в регионе, должны быть осуждены по всей строгости закона.
- В регион должны быть посланы наблюдатели с тем, чтобы обеспечить прекращение огня, нейтрализовать незаконные вооруженные формирования, гарантировать безопасность всех граждан, живущих в зоне конфликта и гарантировать нормализацию ситуации.
- Азербайджан и Армения должны взять на себя гарантию постепенного возврата всех депортированных граждан, начиная с тех, чьи дома расположены в незаселенных в настоящее время деревнях. Гарантии безопасности этих жителей на их постоянных местах жительства должны быть выработаны посредством переговоров. Заложники должны быть освобождены немедленно и те, кто будет создавать препятствия этому, должны быть осуждены.
- Стороны должны взять на себя также обязательство обеспечить беспрепятственное функционирование железных дорог, воздушного транспорта и других средств сообщения. Свободное и взаимовыгодное использование дорог должно также быть гарантировано этими переговорами.
- Одним из основных факторов, способствующих эскалации конфликта, является вызывающая недоверие, часто тенденциозная, неполная информация, часто порождающая слухи о действиях другой стороны. Россия и Казахстан согласились с тем, что они должны создать информационные группы, для того, чтобы усовершенствовать информацию и сделать ее доступной и исчерпывающей.
- Азербайджан и Армению попросили войти в переговоры и призвали рабочие группы наблюдателей готовить предложения для следующего этапа переговоров.
2.1.3. Инициатива президентов России и Казахстана потерпела несколько неудач. Серьезный удар был нанесен гибелью вертолета с посредниками и журналистами над территорией Нагорного Карабаха 21 января 1992 г (20 ноября 1991 - большинство из погибших было руководителями силовых структур Азербайджана и НКАО, из посредников в вертолете находилось по одному представителю МВД России и Казахстана - С. З.). Условия в регионе также изменились. Однако любые мирные планы на будущее включают в себя большинство шагов, упомянутых ранее, но соответственно переформулированных и вовлекающих международное сообщество.
2. Позиция Турции
2.2.1. Турция имеет значительные интересы в конфликте, который влияет на мир и стабильность в непосредственно соседствующим с ней регионе. Турция видит свою роль как источник сдержанности и заявила, что она будет продолжать использовать влияние с тем, чтобы добиться мирного решения. Турция полагает, что проблема в сущности одинакова для заинтересованных в решении сторон, но готова обдумать, что может быть сделано для того, чтобы положить конец конфликту и гарантировать выполнение всех 10 принципов Хельсинского Заключительного Акта повсеместно в регионе.
2.2.2. Турция, однако, повторно заявила, что существует предвзятость в представлении ситуации международными средствами массовой информации, в частности на Западе. На ее взгляд, жертвы среди азербайджанцев едва ли когда-либо сообщаются, хотя по оценкам Турции потерь среди азербайджанцев значительно больше, чем среди армян. Среди приведенных примеров и пассажиры вертолета, который, как утверждается, был подбит армянами. Турция считает, что делегации и неправительственные организации, которые посещают Армению и Нагорный Карабах, не прилагают подобных же усилий для того, чтобы посетить Азербайджан и территории Нагорного Карабаха, занимаемые азербайджанцами и выслушать рассказы азербайджанцев, включая трагедии, которые произошли с азербайджанскими беженцами.
3. Взгляды журналистов
2.3.1. 13 февраля в Москве делегация встретилась со многими журналистами, которые пишут о конфликте. Было получено много полезной информации от этой группы. Многие из них ездили в зону конфликта с риском для жизни. Они придерживались разных взглядов как относительно фактов, так и относительно лежащих в основе причин.
2.3.2. Несмотря на это все были согласны с тем, что политика, которой следовал центр с 1988 по 1991 г. была амбициозной и губительной. Отмечалось, что некоторые из центральных политиков подстрекали большинство в Нагорном Карабахе и националистов в Армении к поиску самоопределения, тогда как другие подстрекали Азербайджан сопротивляться любым изменениям, акцентируя принципы территориальной целостности и невмешательства. С точки зрения журналистов, обе стороны в разное время ожидали, а иногда и получали поддержку центра. Эти двойственные сигналы и несогласованность действий усилили конфликт.
2.3.3. В целом журналистами было признано, что участие армии СССР (ныне СНГ) в депортации армян из многих деревень в апреле-мае 1991 г. было основным элементом усиления конфликта.
2.3.4. Многими журналистами была выражена озабоченность тем, что они наблюдали тенденцию продажи воинами Советской Армии оружия партизанам и даже временами их участия (возможно, за деньги) в военных действиях.
4. Отчет неправительственных правозащитных организаций.
2.4.1. Регион посетили ряд делегаций неправительственных организаций и частные лица, ставящих своей целью исследовать ситуацию на месте. Результаты отражены во многих отчетах, которые рассматривают существующую ситуацию, иногда весьма детально. Мы обратимся к трем таким отчетам.
2.4.2. В отчете “Нарушения прав человека в Армении и Азербайджане”, опубликованном 29 сентября 1991 г. Pax Christi Netherlands, дано детальное описание событий, которые привели к потоку азербайджанцев, покинувших Армению или к депортации их из Армении и к массовым отъездам армянского населения из Азербайджана. Рекомендации, вытекающие из отчета, требуют создания смешанной комиссии для изучения заявлений обеих сторон, а также предлагают посредничество и наблюдение за восстановлением закона и порядка в Нагорном Карабахе. В отчете также предлагается снять экономическую, политическую и социальную блокаду с армянского населения территории и снизить уровень напряженности в регионе. Отчет также считает, что азербайджанским властям следует предложить должную компенсацию армянским беженцам из Азербайджана и что армянским властям следует пересмотреть компенсацию азербайджанцам - беженцам из Армении.
2.4.3. Многие делегации возглавлялись баронессой Кокс. Первой была международная делегация под эгидой Первого конгресса памяти Андрея Сахарова, проходившего с 25 по 31 мая 1991 г., который совпал с периодом наиболее серьезного вмешательства в дела Советской Армии (до провалившегося путча в Москве в августе 1991 г.) Нарушения, которые были совершены в течение тех месяцев, сейчас являются общепризнанными.
2.4.4. Вторая делегация, руководимая баронессой Кокс, проходила под эгидой общества Международной христианской солидарности. Отчет этой делегации, датируемый 3-8 января 1992 г., рассматривает очень серьезную ситуацию, которая возникла в результате насилия, совершенного конфликтующими сторонами по отношению к невинным гражданам. Доклад делегации призывает мировое сообщество оказать гуманитарную помощь жертвам конфликта. Доклад также призывает президентов России, Казахстана, Армении и Азербайджана обеспечить проведение в жизнь Железноводского соглашения. В противоположность Pax Christi Netherland, данный доклад настаивает на том, что бывшим советским войскам следует остаться в Нагорном Карабахе - по просьбе обеих сторон - чтобы предотвратить неспровоцированные нападения и помочь исправить существующий в настоящее время дисбаланс сил. Доклад также призывает международное сообщество признать результаты референдума от 10 декабря 1991 г. и парламентские выборы “как отражение воли народа Карабаха”.
Глава 3. Описание текущей ситуации
1. Ситуация на территории Степанакерта и Шуши
3.1.1. В понедельник 17 февраля четыре члена делегации посетили Нагорный Карабах. Они посетили и Степанакерт, и Шуши. Было достигнуто прекращение огня и поездка была совершена на вертолете сил СНГ в Гяндже. Эта группа встретилась с властями в обоих местах, а также побывала в недавно покинутой азербайджанской деревне Малыбейли. Они намеревались также посетить армянскую деревню Каринтак, но отказались от этого плана из-за ограниченного времени. Но они осмотрели деревню издалека и смогли оценить трудности и лишения, создавшиеся для жителей села в результате конфликта.
3.1.2. Очевидными были разрушения как в Степанакерте, так и на меньшей территории в Шуши. Группа видела в морге госпиталя в Степанакерте трупы последних жертв, убитых прошлой ночью артиллерийским или ракетным огнем. Заведующий госпиталем сказал делегации, что 17 человек были убиты прошлой ночью. Поликлиника в г. Шуши была также сожжена артиллерийским огнем. Власти Нагорного Карабаха заявили, что они будут сражаться за независимость, основанную на праве на самоопределение. Несмотря на это, население региона хочет наиболее быстрого решения мирным путем. Они поддерживают прямые переговоры между ними и Республикой Азербайджан, но демонстрируют заинтересованность в ла-валлетском механизме мирного урегулирования споров при условии, что они будут представлены в переговорах.
2. Ситуация в Гадрутском районе Нагорного Карабаха
3.2.1. Члены делегации также беседовали с жителями сел Цор и Хцаберд Гадрутского района Нагорного Карабаха, а также с сельчанами, прибывшими на вертолете в г. Горис Армении. Они сообщили, что в мае 1991 г. население около 14 деревень Гадрутского района было насильно депортированно в основном в Армению. 13 мая 1991 г. весь район был окружен Советскими войсками, в то время, как отряды милиции МВД Азербайджана вошли в деревни и стали загонять жителей в автобусы с целью депортации. Некоторых заставляли подписать заявления о добровольном выезде. Те, кто отказывался подписать эти заявления, были жестоко избиты и около тридцати человек были расстреляны. Азербайджанцы из соседних деревень принимали участие в этом. Имущество было разрушено и разграблено.
3.2.2. По утверждениям жителей армянских деревень Гадрутского района, они были объектом постоянных нападений с азербайджанских территорий. Они были свидетелями многих случаев убийств, когда жертвы подвергались жестоким пыткам и их трупы уродовались. Гадрут сам находится под обстрелом азербайджанских войск и не может принимать воздушные грузы из Армении, которые являются жизненным источником продуктов питания, снабжающим регион.
3.2.3. Жители деревень рассматривают такое развитие событий как часть политики Азербайджана, направленной на выселение всех армян из Нагорного Карабаха, как это было сделано в Нахичеване.
3. Ситуация в Агдаме
3.3.1. 17 февраля часть делегации посетила г. Агдам, расположенный на территории Азербайджана, непосредственно к востоку от Нагорного Карабаха.
3.3.2. Так как там был новый поток беженцев, то атмосфера в городе и в лагерях беженцев, по утверждениям местных властей, была очень напряженной. Вследствие этого членам делегации позволили посетить только один из меньших лагерей беженцев, центральный госпиталь и психиатрическую больницу, где два человека были убиты в результате ракетной атаки армян. Условия в лагере беженцев были неудовлетворительными, и делегацию попросили как можно скорее выслать продовольствие, одежду и т. д. Условия в госпитале были лучше, но было сказано, что не хватает лекарств и медицинского оборудования. Некоторые беженцы просили предоставить вертолеты, чтобы стало возможным транспортировать тела умерших родственников из сел Нагорного Карабаха.
3.3.3. В течение прошлых недель город был несколько раз обстрелян ракетами и артиллерийскими снарядами, но повреждения, показанные делегации, были небольшими и в основном на окраинах. Во время визита можно было слышать небольшие перестрелки, и, по утверждению местных властей, позиции армянских вооруженных сил были расположены менее, чем в одном километре от города.
3.3.4. Местные власти также дали делегации возможность войти в контакт с семью солдатами Советской Армии, которые дезертировали, чтобы не быть вовлеченными в сражения против азербайджанцев, и которые сказали, что им сильно угрожали. Каких-либо азербайджанских боевиков не было обнаружено.
4. Военная ситуация
3.4.1. Информация об эскалации конфликта, собранная у обеих сторон, была не совсем точной и сведения о сравнительном соотношении военных сил были взаимно противоречивыми.
3.4.2. Делегация уехала с впечатлением, что в период вплоть до провала путча в Москве в августе 1991 г., советские войска играли наиболее важную роль и пользовались доверием азербайджанской стороны. Небольшие отряды личного состава МВД участвовали в операциях вместе с Советскими вооруженными силами. В целом в период с апреля по июнь они проводили наступательные действия, атакуя и разрушая многие армянские деревни в Нагорном Карабахе и депортируя их жителей. В это время сам Азербайджан не имел регулярной армии, но имел вооруженную милицию.
3.4.3. Однако, с начала 1992 г. армянские вооруженные формирования перешли в наступление, завоевывая многие азербайджанские деревни региона. Это привело к возрастанию числа беженцев (согласно информации, полученной из Азербайджана, с начала года здесь было около 20 тысяч беженцев). К середине февраля сражения были особо сильны вокруг Шуши и Степанакерта. Шуши расположен всего в нескольких километрах от Степанакерта и команды имеют доступ к этому городу с юго-востока, т. е. со стороны Армении (? - на юго-востоке от Шуши расположен Степанакерт - С. З.).
3.4.4. Сведения о приблизительных размерах войск, участвующих в сражениях, значительно расходятся в зависимости от того, какая из сторон предоставляет их. Исходя из характера сражений, видимо, они состоят в основном из единичных действий, совершаемых относительно небольшими группами как регулярной, так и нерегулярной армии. К тому же, кажется, всеми уже осознано, что использование оружия, принадлежащего Советским войскам - главная предпосылка успеха. Это оружие, включая и тяжелое вооружение, в большинстве случаев явно украдено или нелегально куплено как армянскими, так и азербайджанскими бойцами. Как бы то ни было, кажется, что преобладание армянской или азербайджанской национальности среди офицеров и призывников Советской Армии играло большую роль в том, каким путем, по крайней мере, в некоторых случаях, оружие попадало в руки боевиков.
5. Нерешенные вопросы, касающиеся беженцев
3.5.1. У каждой стороны есть большое количество беженцев: приблизительно 170 тысяч беженцев из Армении живут в Азербайджане, возможно, около 20 тысяч беженцев из Нагорного Карабаха - в Агдаме и почти 350 тысяч беженцев из Азербайджана, включая депортированных из Нагорного Карабаха - в Армении.
3.5.2. Мирное решение потребует в первую очередь добровольную репатриацию как армян, так и азербайджанцев в Нагорный Карабах. Это приведет к возникновению многих проблем. Деревни обеих сторон были сожжены и разграблены. Во-вторых, должны быть предприняты шаги, чтобы урегулировать проблемы беженцев между Арменией и Азербайджаном. Это влечет за собой такие проблемы, как содействие добровольной репатриации, гарантии безопасности и соблюдения прав человека и прав граждан, живущих в данной стране, а также компенсация имущества (движимого и недвижимого), отобранного у них или разрушенного.
3.5.3. Многие армянские беженцы в настоящее время находятся в Москве и других частях СНГ. Некоторые из них жалуются на недостаточную оперативность властей Азербайджана в предоставлении информации о местонахождении захоронений их родственников, которые были убиты, и в восстановлении паспортов и документов, свидетельств о рождении, свидетельств об образовании и трудовых книжек, которые были утеряны или уничтожены, когда их владельцы были вынуждены спасаться бегством. Это документы, которые необходимы им для того, чтобы получить работу, пенсию и начать жить нормальной жизнью. Азербайджанским властям и их представителям в тех местах, где сейчас проживают эти беженцы, следует срочно обеспечить их той помощью, в которой они нуждаются.
Глава 4. Выводы
4.1. Конфликт в Нагорном Карабахе находится сейчас в критической стадии, заключает большую опасность для населения и риск серьезной нестабильности в регионе. Сражения становятся все более интенсивными ввиду доступности оружия как внутри самого региона, так и из-за его пределов. Повсеместно потоки беженцев, многие из которых нуждаются в усиленной гуманитарной помощи. Участниками конфликта с обеих сторон были нарушены основные права человека, включая права меньшинств; семьи обеих сторон не в состоянии узнать о судьбе своих родственников. Результатами конфликта, которые были ощутимы в регионе, являлись поток беженцев по всей территории и разрыв нормальных торговых структур.
4.2. Все стороны в обеих странах придают огромную важность своему участию в в процессе СБСЕ, где они смогут подтвердить свое желание внести вклад в безопасность и сотрудничество Европы и приветствуют вмешательство СБСЕ участвовать в решении разногласий между ними. Делегация верит в то, что заинтересованные стороны могут продуктивно использовать инструменты и институты СБСЕ, включая ла-валлетский механизм мирного урегулирования споров. Может понадобиться также консультативная помощь.
4.3. Необходимо безотлагательно добиться прекращения огня и инициирования диалога между заинтересованными сторонами. И Армения и Азербайджан сознают важную роль, которую могут сыграть в регионе другие страны, особенно Российская Федерация и Турция, в поддержке этого диалога и содействии любым последующим переговорам.
Глава 5. Рекомендации.
- Комитет старших должностных лиц (КСДЛ) настаивает на том, чтобы заинтересованные стороны признали обязательным немедленное прекращение огня со стороны всех военных сил, действующих на территории Нагорного Карабаха, в соответствии с Железноводским коммюнике от 23 сентября 1991 - КСДЛ требует, чтобы все страны - участники СБСЕ и все страны региона признали обязательным немедленное запрещение перевозки и транспортировки оружия и военного имущества войскам, участвующим в боевых действиях.
- КСДЛ настоятельно рекомендует, чтобы добровольные организации, обладающие соответствующими ресурсами, обеспечили гуманитарной помощью как жителей Нагорного Карабаха, так и беженцев с обеих сторон конфликта, включая беженцев из Республик Армения и Азербайджан.
- КСДЛ требует, чтобы были немедленно созданы безопасные коридоры для доставки жителям Нагорного Карабаха гуманитарной помощи.
- КСДЛ требует, чтобы всех заключенных и заложников немедленно обменяли, если необходимо, под эгидой Международного Красного Креста.
- КСДЛ требует, чтобы тела всех погибших были возвращены семьям для достойного погребения.
- КСДЛ требует, чтобы государства, участвующие в разрешении конфликта в регионе, в частности Казахстан и Российская Федерация, продолжили прикладывать усилия, для того, чтобы ускорить процесс, ведущий к прекращению огня и переговорам между сторонами.
- КСДЛ настаивает на продолжении диалога между всеми заинтересованными сторонами, включая жителей Нагорного Карабаха. Если необходимо, такой диалог неформально может проходить под покровительством президиума СБСЕ при первой же создавшейся возможности. Среди первых вопросов, которые должны быть обсуждены в ходе этого диалога, следует выделить вопрос о наблюдателях за прекращением огня, о восстановлении нормальных торговых отношений и создании независимой комиссии, включающей третьи стороны, о пересмотре проблем, касающихся беженцев.
- КСДЛ призывает внимание заинтересованных сторон к возможности использования
механизма СБСЕ мирного решения спорных вопросов. В связи с этим президиум
СБСЕ может быть привлечен к созданию международной совещательной комиссии
по конституционным вопросам.
- чтобы КСДЛ вынесло решение относительно приемлемых средств сохранения проблемы
Нагорного Карабаха под своим наблюдением.
- в заключение КСДЛ просит страны-участники СБСЕ, которые могут положительно повлиять на ситуацию, в частности Армению, Азербайджан, Казахстан, Российскую Федерацию и Турцию, представить доклады на последующей встрече КСДЛ о прогрессе на пути к мирному решению.
- КСДЛ предвидит возможность дополнительных встреч в Нагорном Карабахе для наблюдения за развитием ситуации.
(Interim Report of the CSCE Repporteur Mission on the Situation in Nagorno-Karabagh, considered on 28 February by CSO of the CSCE, agenda item 3)
Как видим, отчет миссии СБСЕ достаточно точно воспроизвел ситуацию, сложившуюся
в начале 1992 года. При этом миссия воздержалась от однозначных оценок, связанных
с политическим решением проблемы, и сосредоточилась преимущественно на мерах
по замораживанию конфликта и мер по установлению доверия. Однако в описательной
части (изложение имевших место бесед с руководством Азербайджана, Армении
и Нагорного Карабаха) по сути в неявной форме была представлена политическая
концепция решения - автономия в составе Азербайджана. (Правда, позиция руководства
Карабаха противоречила такому подходу, но из совмещения позиций руководителей
Армении и Азербайджана вырисовывается именно этот вариант). Такое решение
исходило из политической конъюктуры - создавалась иллюзия совмещения всех
принципов СБСЕ (принципы самоопределения, территориальной целостности и права
меньшинств). СБСЕ после провала в Югославии должна была продемонстрировать
свою способность эффективно регулировать конфликты и подтвердить свои претензии
на роль региональной организации, компетентной решать проблемы бывшего СССР.
Видимо, предполагалось, что обе стороны (Азербайджан и Нагорный Карабах) будут
удовлетворены предлагаемым решением - находящийся в критической ситуации,
блокированный и подвергаемый уничтожительным обстрелам Нагорный Карабах далее
не сможет противостоять Азербайджану и будет вынужден признать его суверенитет
взамен на гарантии безопасности; Азербайджан же взамен на международный контроль
за соблюдением прав меньшинств получал бы суверенитет над Нагорным Карабахом.
Что касается Армении, то ее руководство неоднократно заявляло о том, что оно
будет приветствовать любое решение, которое удовлетворит народ Нагорного Карабаха.
Двусмысленность подобной формулировки заключалась в том, что она приобретало
различный смысл при ее “внешнем” и “внутреннем” использовании: внутри Армении
оно интерпретировалось как готовность признать НКР (ведь какое иное решение
может удовлетворить народ Нагорного Карабаха?), а во внешнеполитических отношениях
под этим понималось обеспечение безопасности населения Нагорного Карабаха.
В дальнейшем президент Армении в одном из интервью назвал автономию в составе
Азербайджана оптимальным решением (“Комсомольская правда”, 5 марта 1992: “Статус
автономной республики в составе Азербайджана полностью удовлетворил бы все
стороны. Ведь в этом случае Карабах остается в составе Азербайджана”), но
примечательно, что в ответ на запрос парламента пресс -служба президента выступила
с заявлением о допущенных по вине редакции неточностях (не называя, что именно
было “искажено” журналистами). Провалилась и инспирированная президентом попытка
кампании в армянской прессе с обоснованием приемлемости автономии Карабаха
в составе Азербайджана - организовавший ее советник президента Ктрич Сардарян
вынужден был подать в отставку. Поэтому проводить в явной форме подобный курс
президент был не в состоянии. Но и Азербайджан вовсе не готовился предоставлять
Нагорному Карабаху что-либо большее, нежели “культурная автономия”, да и то
при условии, что в Армению будут возвращены вынужденно покинувшие ее азербайджанцы
и для них будет создано нечто аналогичное. Азербайджан готовился решить проблему
в свою пользу, опираясь на значительное преимущество в перешедшем в его собственность
вооружении бывшей Советской Армии, и поэтому считал неприемлемым создание
армянской автономии, тем более находящейся под международным контролем.
Таким образом, ситуация была намного сложнее, и, на первый взгляд, логичный подход миссии и экспертов СБСЕ не принимал в рассчет имевшие свою собственную логику реалии. Дальнейший ход обсуждения проблемы Карабаха в СБСЕ в основных чертах соответствовал выводам и рекомендациям комиссии, не учитывая постоянно изменяющуюся ситуацию в регионе. Такой догматизм не мог не сказаться на эффективности миротворческих усилий СБСЕ - реальность (или, как принято писать в документах СБСЕ, “ситуация на месте”) и деятельность СБСЕ протекали как бы в почти непересекающихся измерениях.
6.2. НАЧАЛО МИНСКОГО ПРОЦЕССА
На основании представленного миссией СБСЕ доклада в тот же день, 28 февраля 1992 года Комитетом Старших Должностных Лиц СБСЕ (КСДЛ) была принято соответствующее решение, которое в основном подтверждало выводы и рекомендации миссии. Наиболее принципиальный вопрос - о приеме в СБСЕ Армении и Азербайджана - был решен до этого в результате закулисных договоренностей. Дело в том, что, согласно авторитетной международной практике, признание находящихся в конфликте государств может привести к тому, что в конфликт могут быть втянуты и признающие их международные органы или третьи страны. Однако возобладал противоположный подход: включение Армении и Азербайджана в СБСЕ сделает возможным урегулирование конфликта в рамках СБСЕ. Правда, не исключалась возможность того, что Турция может воспользоваться своим право вето и не допустить принятия Армении в СБСЕ. И действительно, делегация Турция предварительно обуславливала свое согласие тем, что Армения должна выступить с более конкретизированным заявлением об отсутствии территориальных претензий (в том числе и к самой Турции), нежели то, что требовалось стандартной процедурой СБСЕ о принятии новых членов. Однако в то же самое время Турция была заинтересована как в принятии в СБСЕ Азербайджана, так и в том, чтобы через каналы СБСЕ легитимизировать свое участие в процессах, связанных с Карабахом. Одновременное принятие в СБСЕ Азербайджана и Армении и возможность блокирования другими странами принятия Азербайджана в случае турецкого вето относительно принятия Армении заставило турецкую делегацию воздержаться от своих предварительных требований. (След этих дебатов и требований Турции можно найти в введенном по ее настоянию пункте 14 приводимого ниже решения).
Принятие решения КСДЛ по Нагорному Карабаху не было легким, оно потребовало значительных дипломатических и лингвистических усилий для того, чтобы в нем смогли найти место основные требования сторон. Позиция армянской делегации определялась тем, что она была крайне заинтересована в продолжении только начавшегося процесса, азербайджанская же делегация стремилась в первую очередь к устранению из дальнейшего процесса Нагорного Карабаха как стороны конфликта. Несмотря на приложенные усилия, найти баланс так и не удалось, и имеющиеся в тексте противоречия оказались теми подводными камнями, на которые впоследствии постоянно наталкивался переговорный процесс.
Само решение КСДЛ СБСЕ таково:
“Комитет старших должностных лиц...
2. - призывает все затронутые стороны объявить о немедленном прекращении огня в зоне Нагорного Карабаха Азербайджанской Республики, (представитель Армении выразил несогласие с подобным указанием Нагорного Карабаха в составе Азербайджана, но, не желая торпедировать принятие решения, не воспользовался правом вето, а ограничился т. н. “записью в журнале” своего возражения; в дальнейшем подобная формулировка в документах СБСЕ не встречается - С. З.), население которого выражает свою волю пользоваться всеми правами человека, включая права, закрепленные в Хельсинском Заключительном акте, и требует применения соглашений, принятых 20 февраля 1992 года в Москве, на встрече министров иностранных дел Азербайджана, Армении и Российской Федерации:
3. - подчеркивает то обстоятельство, что факт присутствия в регионе лиц, уполномоченных СБСЕ, будет способствовать установлению перемирия и обращается к заинтересованным сторонам с просьбой принять меры по обеспечению безопасности этих лиц;
4. - призывает все государства-участники и все государства региона немедленно наложить эмбарго на поставку оружия и боеприпасов противоборствующим в Нагорном Карабахе сторонам и сообщать о шагах в этом направлении Центр по предотвращению конфликтов;
5. - просит действующего Председателя СБСЕ безотлагательно установить связь с международными и добровольными организациями, обладающими соответствующими ресурсами, с целью оказания гуманитарной помощи жителям Нагорного Карабаха, беженцам включая перемещенных лиц из Армении и Азербайджана;
6. - просит действующего Председателя СБСЕ созвать представителей затронутых государств, для немедленного создания безопасных коридоров, по которым будет доставляться гуманитарная помощь;
7. - просит действующего Председателя СБСЕ в контакте с властями Армении и Азербайджана, а также с местными властями Нагорного Карабаха, и, если будет необходимо, под эгидой Международного Комитета Красного Креста, способствовать обмену заложников;
8. - просит действующего председателя СБСЕ, совместно с властями Армении, Азербайджана, а также местными властями Нагорного Карабаха и его представителями и, если будет необходимо, под эгидой Международного Комитета Красного Креста обеспечить передачу тел погибших семьям, для подобающего захоронения;
9. - КСДЛ СБСЕ, в поисках долгосрочного мирного урегулирования ситуации в Нагорном Карабахе, основанного на принципах, соглашениях и обязательствах СБСЕ, а также учитывая равные законные чаяния затронутых народов, считает, что от вовлеченных сторон требуется следующее:
10. уважать международные обязательства относительно права, демократии и прав человека, включая все те, которые основываны на принципах, соглашениях и обязательствах СБСЕ,
11. - в соответствии с зафиксированными в рамках СБСЕ гарантировать право национальных и этнических меньшинств и общин;
12. - уважать неприкосновенность границ, как внутренних, так и внешних, которые могут быть изменены только мирными методами при взаимном согласии;
13. - все региональные споры решать только на основе соглашения;
14. - исключить территориальные требования по отношению к соседним странам, включая враждебную пропаганду, которая может способствовать возникновению подобных территориальных притязаний;
Комитет старших должностных лиц СБСЕ
15. - просит государства региона, в частности Россию и Казахстан, продолжать прикладывать усилия в рамках СБСЕ и на основании принципов СБСЕ для установления полного и окончательного прекращения огня и начала переговоров между сторонами;
16. - настоятельно призывает все стороны, в том числе местные власти Нагорного Карабаха и представителей армянского и азербайджанского населения Нагорного Карабаха, продолжить диалог. В числе первоочередных вопросов должен быть обсужден вопрос наблюдателей, которые должны контролировать выполнение условий соглашения о прекращении огня, удовлетворение насущных нужд беженцев и перемещенных лиц, восстановление нормальных торговых отношений, создание независимой комиссии при участии третьих сторон для дальнейшего решения проблем относительно беженцев и перемещенных лиц;
17. - просит действующего Председателя СБСЕ быть готовым принять участие в этом диалоге, и, в случае просьбы сторон, провести его под эгидой СБСЕ.
18. - просит действующего председателя СБСЕ установить связь с правительствами государств-членов СБСЕ относительно возможности обеспечения группы наблюдателей для контроля за прекращением огня, когда оно будет установлено, и для рекомендаций по этому вопросу;
19. - обращает внимание сторон на возможность использования различных механизмов СБСЕ для обеспечения прогресса в решении вопроса Нагорного Карабаха и в связи с этим просить действующего председателя СБСЕ создать международную консультационную комиссию по конституционным вопросам;
20. - просит те страны-участники СБСЕ, которые могут оказать положительное воздействие на ситуацию, докладывать о прогрессе в мирном урегулировании конфликта, в частности, в связи с вышеупомянутыми вопросами, на последующих встречах КСДЛ СБСЕ;
21. - согласен, что возможность посылки в Нагорный Карабах дополнительных миссий наблюдателей за развитием ситуации будет обсуждена, как только это будет сочтено полезным.
Как видим, уже первый документ СБСЕ по Нагорному Карабаху представлял достаточно продуманный комплекс мер, реализация которого, безусловно, привела бы на первых порах к урегулированию конфликта, а после чего стало бы возможным и политическое решение самой проблемы. Важнейшими компонентами соглашения были: прекращение огня, создание гуманитарного коридора и эмбарго на поставки вооружения в регион конфликта. Затем предполагался многоуровневый диалог между всеми заинтересованными сторонами, в результате которого могло быть найдено взаимоприемлемое решение. Как можно судить по принятым формулировкам, на одном уровне - в рамках СБСЕ - должны были бы протекать переговоры между Арменией и Азербайджаном, на другом - “внутрикарабахский” диалог между, как сказано в документе, местными властями, представителями армянского и азербайджанского населения”, который в дальнейшем мог бы проходить под эгидой СБСЕ. Видимо, это рассматривалось как компромисс между требованием Армении об участии в переговорах представителей Нагорного Карабаха и отказом Азербайджана признавать в какой-либо форме Нагорный Карабах стороной конфликта. Крайне важным компонентом решения было и принципиальное соглашение об отправке в регион наблюдателей СБСЕ.
Однако весь этот комплекс мер остался благим пожеланием. Тем важнее остановиться именно на этом вопросе - почему решение столь авторитетного органа, которое вполне могло стать основой для урегулирования, не оказало никакого влияния на ситуацию на месте? Главная причина видится в отсутствии каких-либо механизмов для осуществления принятого решения и даже механизмов контроля для фиксации сторон, ответственных за его невыполнение.
Так, не были выполнены решение не только относительно деблокады, но и куда более скромная рекомендация о создании гуманитарных коридоров для беспрепятственной доставки гуманитарной помощи в регион. А это обрекало население Нагорного Карабаха на голодную смерть.
Никакого прогресса не было зафиксировано и относительно выполнения рекомендации относительно эмбарго на поставки вооружения в регион. Поскольку стороны конфликта не имели собственной военной промышленности, то они полностью зависели от поставок извне. При соблюдении этого условия конфликт быстро бы затух или по крайней мере его интенсивность резко бы снизилась. Но произошло прямо противоположное. То вооружение, которое находилось в Закавказье и которое было объявлено Россией перешедшим под ее юрисдикцию, по сути отходило к сторонам конфликта. Учитывая огромный дисбаланс между находящимся на территории Азербайджана, Армении и Нагорного Карабаха вооружения (данные были приведены нами в предыдущем разделе), это был прямой путь к эскалации конфликта. Между тем, военно-политическое руководство России, уделив огромное внимание выводу расположенного в Степанакерте 366-го мотострелкового полка, никак не отреагировало на национализацию Азербайджаном армейских складов, авиации и дальнобойной артиллерии Каспийской флотилии. Верховный Совет Армении вынужден был выступить с заявлением (22 апреля 1992), в котором было отмечено, что в условиях, когда намечаются позитивные сдвиги в мирном решении вопроса, вызывает удивление и сожаление позиция политического и военного руководства России. когда фактически поощряется захват принадлежащего СНГ и перешедшего под юрисдикцию России вооружения армии бывшего СССР, а также ее военно-воздушных сил и Каспийской флотилии. в результате чего резко нарушился баланс сил в регионе. Хотя это Заявление было послано в ООН, СБСЕ, а также парламентам России и всех стран СНГ, оно осталось безответным.
Заметим, что такое возрастание военного потенциала сразу же привело к изменению ситуации на месте. Если до этого стороны ограничивались относительно локальными столкновениями, то теперь они изменили свою тактику. Имея подавляющее преимущество в артиллерии, системах залпового огня и боеприпасах, азербайджанская сторона перешла к тотальной бомбардировке населенных пунктов Нагорного Карабаха. В ответ на это изменили свою тактику и вооруженные формирования Нагорного Карабаха - если ранее они в основном ограничивались защитой своего города или села, то теперь они перешли к более активным действиям, занимая соседствующие стратегические позиции, поскольку радиус обороны определялся уже возможностями не стрелкового, а артиллерийского оружия. а при непосредственном соприкосновении разница в вооружении нивелировалась.
В таких условиях сторона, которая в одностороннем порядке взяла бы на себя выполнение положений решения КСДЛ СБСЕ, могла очень скоро быть уничтожена И напротив, та сторона, которая в такой ситуации игнорировала бы эти решения, резко усиливалась и могла бы достичь решительного изменения ситуации в свою пользу, тем более, что не предполагалось какого-либо механизма привлечения к ответственности. Естественно, что и в Армении, и в Азербайджане и в Нагорном Карабахе все это усиливало позиции тех, кто видел возможность решения проблемы только военными средствами, а продолжающиеся переговоры рассматривал как дипломатическую завесу. Поэтому повисал в воздухе и главный пункт решения (2) - призыв к сторонам о немедленном прекращении огня и заключения перемирия. Между тем, все остальные мероприятия (деблокада, обмен заложниками, передача останков погибших, переговоры, отправка наблюдателей) должны были иметь место только после выполнения этого основного пункта.
Думается, есть еще одна причина неэффективности решения СБСЕ, о которой обычно не говорят. Вопрос этот дискуссионный - должно ли СБСЕ брать на себя функции арбитра или же ограничиваться исключительно ролью посредника, как это имело и имеет место в практике СБСЕ? Так и в данном случае КСДЛ СБСЕ в соответствии со своей практикой уклонилось от каких-либо оценок (был обойден даже вопрос о ракетно-артиллерийской бомбардировке гражданского населения), не желая из-за возможных в дальнейшем осложнений “обижать” какую-либо из сторон. Разумеется, в пользу такого подхода есть множество оснований, но, видимо, он адекватен в относительно спокойных ситуациях. Однако в тот период, когда только начиналась перерастание конфликта в настоящую войну, требовался другой подход. Между тем, в решении СБСЕ мы не найдем какого-либо указания на столь серьезный характер ситуации. Неосуждение действий, находящихся в явном противоречии с нормами права и морали, не могло не восприниматься как косвенное признание их допустимости и вело не просто к их продолжению, но и к дальнейшей эскалации - такие же действия начинала предпринимать и противоположная сторона.
Хотя это стало очевидным лишь на последующих стадиях процесса, свое отрицательное воздействие имела и политическая направленность и заданность принятого решения. Как можно убедиться, в документе политическое решение и урегулирование конфликта не противопоставлялись друг другу. Но имела место и определенная предрешенненость - искомое решение сводилось к восстановлению автономии в составе Азербайджана. В то же время делалась попытка обойти этот вопрос, в результате чего возникал ряд неясностей. В первую очередь это был вопрос о сторонах конфликта - вопрос, нерешенный до сих пор (Согласно Азербайджану, сторонами конфликта являются Армения и Азербайджан, согласно Армении - Азербайджан и Нагорный Карабах), поэтому недифференцированное обращение к “затронутым сторонам” создавало для адресатов возможность интерпретировать относящиеся к ним требования в соответствии с собственными установками и интересами. Неясен был и представительский статус самого Нагорного Карабаха, который по сути расщеплялся на три стороны - “местные власти, представители армянского и азербайджанского населения”. Указывая Нагорный Карабах в составе Азербайджана, в решении КСДЛ СБСЕ вместе с тем говорилось и о законности его чаяний пользоваться всеми правами человека, то есть опосредованным образом признавалось и право на самоопределение. Желание вернуть ситуацию к некоторому исходному моменту (в качестве которого, видимо, был принят начальный статус НКАО в составе СССР) привело к тому, что в Решении появилось новый, отсутствующий в документах СБСЕ принцип - нерушимость внутренних границ, которые не могли быть однозначно интерпретированы (Составители документа явно имели ввиду границы НКАО, которые в тот момент уже не признавались ни Азербайджаном, ни Нагорным Карабахом).
НКР, основываясь на результатах декабрьского референдума, настаивала на признании своей независимости. Азербайджан, имея ввиду свое решение об упразднении автономии и расчленении НКАО между соседними районами, не признавал Карабах даже на уровне местных властей. В дальнейшем ставший Председателем Минской группы СБСЕ по Нагорному Карабаху Рафаэлли отметит, что между крайними требованиями сторон (признание независимости - нежелание дать какой-либо политический статус, превышающий уровень культурной автономии) лежит целый спектр возможностей, которые могли бы послужить основой для политического решения. Однако это был чисто теоретический подход, не учитывающий сложившуюся в регионе реальность. Но структуры СБСЕ вместо углубленной работы на месте предпочитали другой путь - попытаться во время кратковременных визитов в регион осуществить реализацию заранее принятых в Вене или Праге решений. Это весьма напоминало поведение московских руководства, с тем отличием, что союзные власти имели мощные рычаги - как силовые, так и экономические - для осуществления своих решений. СБСЕ же ничем подобным не обладало. И было бы наивным ожидать, что не подкрепленные реальными механизмами и к тому же сами по себе весьма неопределенные и двусмысленные декларации и призывы смогут оказать эффективное воздействие на ситуацию на месте.
Если бы были выполнены пункты Решения КСДЛ СБСЕ от 28 февраля 1992 г., то достаточно было бы только оно одно, надобности возвращаться к нему уже бы не возникало. Тот факт, что появлялись и появляются все новые решения СБСЕ и его органов -по данному вопросу, свидетельствует не только о постоянных усилиях СБСЕ, но в еще большей мере о неэффективности этих усилий. Подобная ситуация была заложена первым официальным обсуждением вопроса СБСЕ в феврале и пока не может быть преодолена, поскольку продолжает господствовать тот же принципиальный подход, при котором игнорируются реальные изменения. Успех, измеряемый лишь тем, удалось ли достичь консенсуса относительно двусмысленных формулировок на совещаниях, оказывается весьма призрачным, что и подтвердили последовавшие после 28 февраля события. Очень скоро - буквально через две недели - созванное 14 марта в Хельсинки внеочередное заседание КСДЛ было вынуждено вновь вернуться к обсуждению этого вопроса. Было принято следующее решение:
“Комитет старших должностных лиц Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе.
Будучи глубоко озабоченным эскалацией вооруженного конфликта в Нагорном Карабахе и вокруг него, в результате которой растет число человеческих жертв и увеличиваются страдания населения.
Вновь заявляя о своей поддержке целей посреднических усилий Российской Федерации в том виде, в каком они отражены в Коммюнике, принятом 20 февраля 1992 года в Москве министрами иностранных дел Армении, Азербайджана и Российской Федерации.
Приветствуя дополнительные усилия, предпринятые Европейским сообществом и его государствами-членами, членами Североатлантического совета сотрудничества и Генеральным секретарем Организации Объединенных наций, который недавно принял решение направить личного представителя в этот район.
1. Вновь подтверждает свои решения от 28 февраля 1992 года, озаглавленные “Промежуточный доклад миссии докладчика СБСЕ в Нагорный Карабах (7-CSO/ журнал НР 2/ приложение 1) и свою решимость как можно скорее добиться выполнения их положений;
2. Повторяет самым решительным образом свой призыв о немедленном и эффективном прекращении огня при активном участии в его осуществлении ответственных командиров на местах;
3. Соглашается созвать новую встречу Совета в Хельсинки 24 марта 1992 года;
4. Рекомендует Совету просить действующего председателя СБСЕ как можно скорее созвать конференцию по Нагорному Карабаху под эгидой СБСЕ, обеспечить постоянно действующий форум для ведения переговоров с целью мирного урегулирования кризиса в соответствии с принципами, обязательствами и положениями СБСЕ;
5. Приветствует намерение министра иностранных дел Динстбира в его качестве действующего председателя СБСЕ посетить в ближайшее время этот регион, с тем, чтобы содействовать достижению и поддержанию эффективного прекращения огня, а также мирному урегулированию;
6. Просит действующего председателя СБСЕ организовать и отправить без промедления вторую миссию СБСЕ в этот регион, с тем чтобы изучить условия для:
- ведения переговоров и осуществления немедленного и эффективного прекращения огня в качестве необходимого элемента долгосрочного процесса, ведущего к политическому урегулированию;
- создания благоприятных условий для поездки действующего председателя;
- развертывания группы наблюдателей для контроля за соблюдением прекращения огня сразу же после его действительного достижения, включая политические и организационные аспекты; и в целях подготовки его визита как можно скорее представить действующему председателю Совета доклад, который должен быть распространен среди государств-участников;
7. Принимает к сведению обязательство Армении и Азербайджана оказать полную поддержку второй миссии и действующему председателю Совета в осуществлении их задач в ходе этих поездок;
8. Вновь подчеркивает настоятельную необходимость обеспечить оказание гуманитарной помощи и предпринять усилия по созданию безопасных коридоров, как предусмотрено в пунктах 5 и 6 его решения от 28 февраля 1992 года, включая, в частности, созыв встречи заинтересованных государств, и поддерживает меры действующего председателя, которые он предпринимает с целью осуществления своего соответствующего мандата;
9. Повторяет просьбу о том, чтобы все государства-участники и все государства региона немедленно ввели эмбарго на все поставки оружия и боеприпасов силам, участвующим в боевых действиях в районе Нагорного Карабаха, и чтобы все государства-участники информировали центр по предотвращению конфликтов о предпринятых в этом отношении шагах;
10. Приветствует деятельность Международного Красного Креста и поддерживает его призыв о соблюдении всеми заинтересованными сторонами норм международного гуманитарного права в вооруженных конфликтах”.
Как видим, новое решение в основном повторяло пункты прежнего, в том числе относительно прекращения огня и введения эмбарго на поставки вооружения в регион конфликта, что фактически свидетельствовало о неэффективности ранее принятого решения. Новыми элементами было более явно выраженное осознание серьезности ситуации, что отмечено в преамбуле, и осознание того, что урегулирование Карабахского конфликта потребует от СБСЕ более значительных усилий. В соответствии с практикой и механизмами СБСЕ это означало прежде всего повышение уровня обсуждение вопроса - оно переносилось в более высокую инстанцию, от КСДЛ СБСЕ - в Совет Министров СБСЕ, то есть вопрос подлежал обсуждению на дополнительной встрече министров иностранных дел государств-участниц СБСЕ. Для подготовки этой встречи СБСЕ была организована миссия в регион, которую возглавил бывший тогда действовавшим председателем СБСЕ министр иностранных дел тогда еще единой Чешской и Словацкой Республики Динстбир. В дальнейшем мы еще не раз будем свидетелями тому, что при резком обострении ситуации или неудачах переговорного процесса вместо принятия решения в СБСЕ имеет место своего рода “политический футбол”- вопрос переносится от нижестоящих инстанций в вышестоящие и обратно, отсылается на дополнительную проработку в те или иные органы СБСЕ, сама же проблема не получает никакого решения. Однако в тот период повышение уровня обсуждения интерпретировалось иначе - как вполне однозначное свидетельство о готовности СБСЕ приложить усилия для урегулирования Карабахского конфликта и принять на себя политическую ответственность за протекающие процессы.
24 марта 1992 года состоялась “дополнительная”(т. е. внеочередная) конференция Совета (министров иностранных дел) СБСЕ об организации Минской конференции, на которой было принято следующее решение:
“...5. Министры провели обзор текущей деятельности в рамках СБСЕ и одобрили в целом решения, принятые Комитетом старших должностных лиц. Они выразили свою признательность действующему председателю СБСЕ за предпринятые им в этой связи шаги и подчеркнули свою готовность оказывать ему в случае необходимости всевозможное содействие.
8. Министры выразили свою твердую убежденность в том, что конференция по Нагорному Карабаху под эгидой СБСЕ обеспечит постоянно действующий форум для переговоров с целью мирного урегулирования кризиса на основе принципов, обязательств и положений СБСЕ. В этой связи министры просили действующего председателя Совета министров СБСЕ созвать такую конференцию как можно скорее.
9. Министры, кроме того, согласились, что участниками этой Конференции, которая состоится в Минске, будут Азербайджан, Армения, Беларусь, Германия, Италия, Российская Федерация, Соединенные Штаты Америки, Турция, Франция, Чешская и Словацкая Федеративная Республика и Швеция. Избранные и другие представители Нагорного Карабаха будут приглашены на Конференцию ее Председателем в качестве заинтересованных сторон после консультаций с участвующими в Конференции государствами. Действующий Председатель Совета СБСЕ назначит Председателя Конференции по Нагорному Карабаху под эгидой СБСЕ.
10. Министры настоятельно призвали все государства-участники СБСЕ и все заинтересованные стороны предпринять все необходимые шаги для обеспечения того, чтобы гуманитарная помощь предоставлялась всем, кто в ней нуждается, с использованием быстрых и эффективных средств, включая безопасные коридоры, поставленные под международный контроль.
11. Министры приняли к сведению обязательство Армении и Азербайджана оказать полную поддержку миссии действующего Председателя Совета СБСЕ в этот регион, а также другим действиям, в отношении которых было достигнуто согласие Совета СБСЕ, и призывают обе эти страны активно выполнять это обязательство с целью достижения прочного мирного урегулирования”.
Конференцию СБСЕ по Нагорному Карабаху было намечено открыть 21 июня в Минске (символический жест в сторону СНГ, поскольку Минск в тот период считался неформальной столицей СНГ). почему и в дальнейшем страны-участники СБСЕ, а также “заинтересованные стороны” стали называться “Минской группой” СБСЕ. Решение Совета Министров в главных чертах основывалось на ранее принятых КСДЛ подходах, однако было и существенное нововведение, которое, как показали дальнейшие обсуждения, оказалось так и непреодоленным до сих пор препятствием для организации конференции: это пункт о приглашении на конференцию “избранных и других представителей” Нагорного Карабаха. В ранее принятых документах говорилось о “местных властях, представителях армянского и азербайджанского населения”, то есть имелись ввиду три стороны - представители властных структур Нагорного Карабаха, а также армянской и азербайджанской общины. На встрече в Хельсинки азербайджанская делегация изменила свою позицию, сочтя, что выражение “местные власти “означает определенную легитимизацию действовавшего Верховного Совета НКР. Это выражение не удовлетворяло и армянскую сторону, поскольку Верховный Совет НКР претендовал на статус органа государственной, а не местной власти. Найденное в ходе ночных обсуждений выражение “избранные и другие представители” в тот момент казалось наилучшим выходом, но когда в дальнейшем возникла необходимость приглашения представителей Нагорного Карабаха, Минской группе и ее председателям так и не удалось определить - кто из них является “избранным”, а кто - “другими”.
Однако в тот момент эта трудность еще не возникала, и процесс, по крайней мере, с формальной точки зрения, двигался весьма интенсивно. 6 мая было принято решение СБСЕ о выделении наблюдателей (как выяснилось в дальнейшем, это было сугубо декларативное заявление, не опиравшееся ни на правовые, ни на материально-технические и ни на финансовые ресурсы).
Однако интенсивные обсуждения в Праге и Хельсинки оказались никак не связанными с протекавшими в регионе процессами. Ни одно из прежних решений выполнено не было, Нагорный Карабах продолжал оставаться окруженным со всех сторон и был обречен на гибель от постоянных ракетно-артиллерийских обстрелов и голода. Дестабилизировалась ситуация и в самом Азербайджане - сторонники Народного фронта, организовав массовые выступления, добились отставки Муталибова, который, однако, вскоре восстановил свои позиции, правда, на весьма короткий срок. Нестабильность в Азербайджане делала переговоры с его руководством занятием малоосмысленным. А население Нагорного Карабаха, утратив доверие к обещаниям официальных руководителей СБСЕ об установлении перемирия и деблокаде, перешло к решительным действиям - в результате военной операции 8-14 мая была прорвана блокада Нагорного Карабаха, взяты под контроль вооруженных сил Нагорного Карабаха Шуши и Лачин. Тем самым кардинальным образом изменилась ситуация - Нагорный Карабах уже не нуждался в том, что ему было обещано СБСЕ, а Азербайджан встал перед новыми проблемами и заявил о своем неучастии в дальнейших процессах, если не будет восстановлено существовавшее к апрелю status quo. А успешное наступление азербайджанской армии в июне-июле 1992 года породили у нового руководства республики (в июне президентом Азербайджана был избран Абульфаз Эльчибей) надежды на возможность окончательного решения карабахской проблемы в свою пользу военным путем. Поэтому предыдущие подходы СБСЕ к решению Карабахской проблемы уже не могли удовлетворить ни одну из сторон, новых же подходов у СБСЕ не оказалось.
Свидетельством возникшего тупика стало то, что намеченная на 21 июня Минская конференция так и до сих пор не состоялась. Вместо нее были проведены многочисленные предварительные и подготовительные встречи, протекающие и по настоящее время.
На первых порах казалось, что решение может быть найдено, и 1-го июня 1992 года в Риме была созвана чрезвычайная встреча Минской группы СБСЕ, на которой была сделана попытка преодолеть разногласия и выработать условия, при которых станет возможной проведение Минской конференции. Однако вместо одной встречи за летние месяцы 1992 года было проведено целых пять подобных встреч, но без какого-либо прогресса. Основные вопросы, которые обсуждались на римских встречах, был вопрос о статусе представителей Нагорного Карабаха в Минской группе СБСЕ. Параллельно с переговорами шли полномасштабные боевые действия. Оправившись после майских поражений, азербайджанской армии удалось захватить Шаумяновский и Мардакертский районы Нагорного Карабаха, а также Арцвашенский подрайон Армении. И если на первой встрече в Риме по требованию азербайджанской делегации в повестку были внесены пункты, касающиеся Лачина и Шуши, над которыми азербайджанская сторона утратила контроль, то уже на следующих встречах пунктами повестки стали Шаумян и Мардакерт - вместо решения накопившихся проблем и предотвращения эскалации конфликта структура СБСЕ стала лишь фиксировать происходящие изменения линии фронта.
На Римских встречах была поднята и другая важная проблема, не нашедшая до сих пор решения: форма участия и статус представителей Нагорного Карабаха в Минской группе. Вышеприведенная формулировка (“избранные и другие представители Нагорного Карабаха”), на основании которой основная сторона конфликта, пусть даже и не будучи официально признанной, могла принимать участие в переговорном процессе. Но тем самым возникал замкнутый круг: статус Нагорного Карабаха должна была решить Минская конференция, а форма участия Нагорного Карабаха в переговорном процессе зависела от его статуса. И процедурные вопросы стали средством выдвижения концептуальных, предрешавших искомое решение. Так, Азербайджан настаивал на том, что проблема Нагорного Карабаха - это его внутреннее дело, и обсуждению подлежит факт армянской агрессии, вследствие чего участие представителей Нагорного Карабаха при решении основных проблем не требуется. Максимальное, на что соглашалась азербайджанская сторона - это было предоставление совещательного голоса в рамках рабочих групп. С другой стороны, руководство Нагорного Карабаха хорошо осознавало, что выдвижение проблемы статуса НКР в рамках СБСЕ получает оформление прежде всего как процедурная проблема, поэтому свое участие в переговорном процессе обуславливало прояснением своего статуса и формой участия. И поскольку подобные разъяснения не были даны, то делегация НКР не участвовала в первых трех встречах. Но первое же выступление ее представителя вызвало резкое противодействие - в знак протеста заседание покинули делегация Азербайджана и присоединившиеся к ней представители Турции.
Не достигнув какого-либо решения, Минская группа фактически узаконила тупиковую ситуацию. Последняя Римская встреча в начале сентября 1992 года носила неофициальный характерой - не решив вопроса участия НКР, Минская группа вынуждена была работать как не обладающая правом принятия официальных решений группа представляющих самих себя “неформалов” - предполагалось, что если удастся принять решение, то эта неформальная группа провозгласит себя официальной и узаконит это решение. Но именно этот прецедент стал основой для дальнейшей практики Минской группы, ибо дальнейшие переговоры при участии Нагорного Карабаха проходили именно в таком режиме. И в декабре 1992 года Стокгольмская встреча 1992 года, подводя итог за год, была вынуждена констатировать отсутствие какого-либо прогресса в переговорном процессе.
Последующие годы несмотря на кажущееся разнообразие инициатив не принесли принципиально нового. В повестке дня все те же вопросы статуса, гарантий безопасности и соблюдения соглашений о прекращении огня, те же Шуши, Лачин, Шаумян. Правда, потерял актуальность вопрос освобожденного самими карабахцами Мардакерта, но зато прибавились новые оккупированные территории. С этой точки зрения информация за 1992 год достаточна, поскольку в дальнейшем происходит скорее повторение ходов и подходов. Однако тем не менее имеет смысл упомянуть о тех инициативах, которые были предприняты в 1993-94.
Во-первых, это попытка координации деятельности между ООН и СБСЕ. Весной-летом 1993 года Совет Безопасности ООН принят ряд резолюций по ситуации в Нагорном Карабахе и вокруг него. При этом особо подчеркивалось, что ответственность за урегулирование конфликта несет СБСЕ как региональная организация, поскольку сам Совет Безопасности не собирался непосредственно заниматься карабахской проблемой. Символический характер носила и замена председателя Минской группы представителем Генерального секретаря ООН, что предполагало его двойную подотчетность - и перед Советом Безопасности ООН, и перед СБСЕ. Однако постоянные кризисные ситуации в бывшей Югославии привели к тому, что Совет Безопасности и Генеральный секретарь ООН не имел ни желания, ни ресурсов включать карабахский вопрос в свою повестку.
Во-вторых, следует отметить и новое в переговорной тактике - когда в Минской группе произошло впоследствии формализованное разделение на “лидеров” и “наблюдателей”. Уже раньше было ясно, что не все государства-участники Минской группы СБСЕ проявляют равную заинтересованность, некоторые из них по сути ограничивались ролью наблюдателей. В январе 1993 года во время визита президента США Джорджа Буша в Москву между ним и президентом России Борисом Ельциным было подписано совместное заявление по Нагорному Карабаху. Тем самым две великие державы демонстрировали как единство позиций по данному вопросу, так и акцентировали то значение, которое они ему придавали. А начиная с мая 1993 года основные предложения стали исходить не от Минской группы в полном составе, а от тройки - США, России и Турции. При этом было предложено еще одно новшество - во избежание ставшей привычной практики обсуждения, в ряде случаев чреватой возможностью торпедирования проектов путем внесения в него существенных поправок, проекты “тройки” носили ультимативный характер - они не подлежали обсуждению и должны были либо быть полностью приняты, либо отвергнуты. Такой путь внешне был эффективнее, поскольку заменял переговорный процесс исполнением (или отказом от исполнения) разработанных более влиятельными силами инструкций. При этом требовался положительный ответ от всех сторон конфликта - в том числе и от Степанакерта. Однако и этот путь не принес каких-либо результатов. Внешне дело свелось к нестабильности в Азербайджане - именно в это время в результате вооруженного мятежа был отстранен от власти президент Эльчибей, а его место занял вернувшийся из Нахичевани бывший коммунистический лидер республики Гейдар Алиев. И если будучи руководителем Нахичевани Алиев занимал весьма сдержанную позицию, то после прихода к власти в Баку Алиев для укрепления своего положения взял курс на решение проблемы военным путем (что подтвердило предпринятое им наиболее крупное военное наступление в декабре того же года). Однако более существенной причиной провала инициатив “тройки” нам представляется другая - это внутренние разногласия между составившими ее государствами. Вероятно, предполагалось, что треугольник “Вашингтон - Анкара - Москва” может быть сбалансирован таким образом, что противоречия между Россией и Анкарой могут быть сглажены благодаря посредничеству США. При этом однозначная поддержка Азербайджана Турцией может быть нейтрализована поддержкой Армении Россией. Правда, при этом раскладе пропадал сам Карабах, но столь малой величиной, видимо, решено было пренебречь.
Однако эти противоречия оказались куда значительнее. Во-первых, Россия по сути утрачивала ведущую роль в регионе, уступая ее США, и ограничивалась той же ролью, которая предназначалась Турции. Несмотря на первоначальное согласие российской стороны, нараставшее недовольство должно было привести к изменению официальной позиции, особенно в контексте происходивших внутриполитических процессов (усилие так называемых национально-патриотических и национально-государственных сил в России). В целом в 1993 году в отношениях между Россией и США происходит определенное похолодание и намечаются разногласия. Во-вторых, это совпало с активизацией нефтяного проекта - планов относительно разработки каспийский нефтяных месторождений и их дальнейшей транспортировки в Европу. Уже этот вопрос, по которому Россия и Турция занимали принципиально противоположные позиции, должно было взорвать соглашение между ними. Россия настаивала на прохождении нефтепроводов через свою территорию, Турция - через свою. Различны были и подходы к участию в нефтяном консорциуме и доли каждой из этих стран в разработке нефтяных месторождений. И очень скоро Россия из члена “тройки” Минской группы начинает играть роль самостоятельного посредника.
Здесь следует уточнить: разумеется, Россия играла наиболее активную роль и в 1992 году, однако инициатива принадлежала скорее военным ведомствам, а не внешнеполитическим. И если в начале 1992 года Россия в Московском коммюнике по сути передавало решение Карабахской проблемы в введение СБСЕ, а в рамках Минской группы не занимало особо активной позиции, то в конце 1993 и 1994 годах ситуация кардинально изменилась. После вступления Азербайджана в СНГ появился формальный повод настаивать на том, что решение может быть найдено в этих рамках. Россия стала претендовать на то, чтобы СБСЕ признало СНГ в качестве региональной организации, обладающей мандатом международных организаций на миротворческую деятельность. Однако этот мандат России предоставлен не был. И если в 1992 году роль посредника между Арменией, Азербайджаном и Нагорным Карабахом брало на себя министерство обороны России (сентябрьское соглашение в Сочи), тогда как Министерство иностранных дел занимало иную позицию и понимало свое посредничество в рамках Минской группы, то начиная с 1993 года МИД России присоединяется к организуемым совместно с Министерством обороны переговорам, на которых предлагается собственно “российский” план урегулирования. Возникают и другие инициативы - так, к урегулированию подключаются новосформированные структуры СНГ, в частности, Межпарламентская ассамблея СНГ, в результате которой в столице Кыргистана Бишкеке был подписан соответствующий протокол. Особо следует отметить то обстоятельство, что два реально действовавших соглашения о прекращении огня - 1993 и мая 1994 гг. - были заключены между Азербайджаном и Нагорным Карабахом при активном участии России. И хотя содержание предлагаемых проектов - российского и СБСЕ - было весьма схожим, сам факт политической конкуренции между ними становился все более острым и привел к довольно резким выступлениям осенью 1994 года - в преддверии Будапештского саммита. Основным преимуществом России было наличие вооруженных сил, которые могли быть посланы в регион - чего не было у СБСЕ. Контроль над их деятельностью мог осуществляться при помощи международных наблюдателей - то, что могло предоставить СБСЕ. В содержательном отношении планы урегулирования были весьма схожими. Казалось бы, совмещение инициатив России и СБСЕ приводило к позитивному результату, однако суть заключалась в том, чтобы закрепить за собой первенство в регионе. Турция также выступила с предложением посылки своих войск в регион, что вызвало крайне отрицательную реакцию в Карабахе, не забывших о временах турецкой оккупации в 1918 году. Помимо этого, еще с 1992 года обсуждалась идея придания СБСЕ некоторых контингентов войск НАТО для выполнения миротворческих операций, что крайне отрицательно расценивалось руководством России, особенно среди высшего военного руководства. Достаточно резкие выступления Андрея Козырева в январе-феврале 1994 года призваны были подтвердить новую внешнеполитическую доктрину России - пространство бывшего СССР, так называемое “ближнее зарубежье”, есть сфера интересов России, и она не потерпит иностранного военного присутствия. В целом Россия пересматривала свое отношение к СБСЕ, что получало формальное выражение как предложения “по усилению” роли СБСЕ и ее институтов. Применительно к Минской группе СБСЕ проблема конкуренции “Россия - СБСЕ” организационно была решена следующим образом: представитель России получал статус постоянного сопредседателя Минской группы. Тем самым он, с одной стороны, становился подотчетным ей, с другой - его предложения становились в то же время и предложениями не только России, но и Минской группы.
Обсуждение Карабахской проблемы позволило принципиально решить один из важнейших для СБСЕ вопросов - о подотчетных ей миротворческих силах. Но речь шла именно о принципе, а не о реальных шагах. В принятых в декабре 1994 года на будапештском саммите решении по Нагорному Карабаху говорилось о необходимости посылки миротворческого контингента в Нагорный Карабах. При этом оговаривалось, что доля отдельной страны не может превышать определенной квоты (одной трети). В такой ситуации Россия утратила интерес к посылке своего контингента, что, разумеется, сделала невозможным для Турции предлагать свои услуги “миротворца”. А иных сил в распоряжении СБСЕ (после указанного саммита ставшей Организацией - то есть ОБСЕ) больше не было. Таким образом, достижение согласия по важнейшему вопросу оказалось фактором, заблокировавшим реальные практически шаги.
После Будапештского саммита переговорный процесс в рамках СБСЕ (ОБСЕ) оказался заморожен. Хотя состоялся ряд встреч и обсуждений, однако они прошли без какого-либо интереса в достижении реальных результатов и призваны скорее засвидетельствовать продолжение самого переговорного процесса и заинтересованность международных организаций в урегулировании Карабахского конфликта. Возможно, это связано с тем обстоятельством, что начиная с апреля 1994 года в регионе установилось относительное затишье, и нет надобности форсировать перегорный процесс (тем более, что в 1995 году и в Армении, и в Азербайджане, и в Нагорном Карабахе должны состояться парламентские выборы. Разумеется, имеет смысл вести переговоры с теми силами, которые выйдут из этих выборов победителями - в этой, написанной в 1995 г. фразе следует поменять только дату). Но, как нам представляется, имеющая место затяжка времени объясняется в первую очередь тем, что ведущими участниками-посредниками еще не осознана искомая ими политическая конфигурация. Происходящие динамические процессы меняют приоритеты, в том числе и геополитические, и пока не выкристаллизуется окончательная картина, нет надежд и на окончательное урегулирование карабахской проблемы в контексте новоформируемой глобальной системы.
Заключая обзор участия СБСЕ/ОБСЕ в попытках разрешения карабахского конфликта, хотим повторить высказанную вначале мысль - наиболее вероятным было достижение результатов именно в первый же период, если бы принятые решения могли бы быть хотя бы частично выполнены. Невыполнение ни одного из намеченных в феврале-марте 1992 г. решений, а затем - отсутствие какого-либо контроля над их исполнением и каких-либо санкций за их нарушение привело к ситуации, когда соблюдение взятых на себя обязательств могло обречь на поражение, а нарушитель получал односторонние преимущество. Это привело к утрате доверия не только между сторонами конфликта, но и к гарантиям СБСЕ в целом. Все это приводило к утрате контроля со стороны СБСЕ над развитием ситуации в самом регионе. Кроме того, крайне запутанная процедура участия представителей Нагорного Карабаха привела на первых порах к его исключению из переговорного процесса. Решения и подходы 1992 года почти полностью повторяются в 1993-1995 годах (и так далее - вплоть до настоящего времени). Последующие обсуждения проблемы вносят много нового в отношения между посредниками, но никак не влияя на саму проблему урегулирования.
6.3. УРОКИ И АЛЬТЕРНАТИВЫ
Разумеется, нет никаких сомнений в том, что участие СБСЕ в процессе разрешения Карабахской проблемы сыграло позитивную роль. Однако нельзя не видеть, что основной вклад СБСЕ заключался не столько в урегулировании конфликта и решении проблемы, сколько в его локализации - не будь посреднической миссии СБСЕ, вполне вероятно, что конфликт достиг бы еще большей степени эскалации, при которой могло произойти вмешательство третьих сил, что могло привести к перерастанию конфликта из регионального в глобальный. В то же время применительно к самому Карабахскому конфликту усилия СБСЕ не привели к адекватным результатам. Поэтому важнее выявить те критические точки, из-за которых возникали тупики переговорного процесса.
Рассматривая развитие политических усилий по разрешению карабахского конфликта, можно наблюдать определенные негативные ситуации, возникающие практически на каждом этапе переговорного процесса, и в этом смысле характерно, что основные трудности, которые не были преодолены во время Железноводского процесса, оказались воспроизведены во время переговоров в рамках Минской группы СБСЕ. Так, в период распада СССР посредники - Россия и Казахстан - исходя из своих политических целей совершенно справедливо оценивали Карабахский конфликт как решаемый не из центра, а на основе доброй воли сторон конфликта, то есть в рамках переговорного процесса. Но этот подход налагает большую ответственность и на стороны-посредники, которые в таком случае обязаны стать гарантом достигнутых соглашений Однако выяснилось, что существуют многочисленные способы отказа от ответственности, что приводит к ситуации, когда посредники выступают с нереалистичными, но “хорошими” инициативами, а “плохие” конфликтующие стороны не откликаются на их инициативы, что приводит к свертыванию инициатив. Между тем, речь должна была идти не столько об оценке сторон, сколько о выработке механизмов контроля над соглашениями, поскольку в условиях отсутствия доверия между сторонами конфликта их “добрую волю” вряд ли можно рассматривать как надежную гарантию.
В процессе переговорного процесса в рамках СБСЕ стала очевидной едва наметившаяся во время Железноводского процесса опасность многоканальности инициатив - это, с одной стороны, вело к неуместной конкуренции между посредниками, с другой - создавало благоприятную возможность для сторон конфликта уклоняться от невыгодных для них положений. Возникали и ситуации, когда сами посредники взаимно блокировали инициативы друг друга.
Крайне негативно на ход переговоров влияла предвзятость решений, которых в принципе еще только предстояло достичь. Это приводило к тому, что та сторона, которую не устаивало это решение, старалось уклониться от переговорного процесса или же блокировать его ход.
Далее, крайне негативным для переговарного процесса оказывается необеспечение (или неравноправное обеспечение) всех сторон конфликта. Так, во время Римских встреч возникли те же проблемы, что и во время Железноводска: форма участия представителей Карабаха, их статус в рабочих и пленарных заседаниях и т. п.
Наконец, общими и наиболее болезненными проблемами в ходе переговоров явилось необеспечение стабильной ситуации на месте во время переговоров, что часто становилось причиной их срыва, а также противоречивость международного права, позволяющая, апеллируя к его различным положениям, выдвигать диаметрально противоположные концепции, равно как и зависимость переговоров от преходящей политической конъюктуры.
Указанное относилось как к Железноводскому, так и Минскому процессу. Однако если первая инициатива уже относится к истории, то вторая продолжается и на сегодня является основным международно признанным инструментом урегулирования. Чтобы посредническая миссия СБСЕ была более эффективной, необходимо выявить имевшие место неудачи и обсудить возможные альтернативные подходы. Среди подлежащих устранению явлений можно выделить следующие:
1) СБСЕ начала заниматься Карабахской проблемой с начала 1992 года. Однако его вмешательство практически никак не предотвратило эскалацию конфликта. Напротив, именно с этого периода и особенно с лета 1992 года против гражданского населения стали применяться оружие массового поражения - системы залпового огня, крупнокалиберная артиллерия, танки, боевые вертолеты, а в дальнейшем и бомбардирочная авиация. Резко возросла степень использования бронетехники и танков, стали объектами поражения и уничтожения находящиеся вне зоны непосредственных боевых действий населенные пункты и объекты жизнеобеспечения. Значительно возросло число жертв. Однако эти военные преступления и массовые нарушения прав человека не стали предметом пристального внимания международных органов.
2) Не были реализованы ни одно из решений и поручений СБСЕ, начиная с первого (28. 02. 1992). В частности, не было выполнено решение о запрете поставки сторонам конфликта оружия, а также о деблокаде, об открытии гуманитарного коридора, отправке гуманитарной помощи, возвращении беженцев, освобождении заложников, арестованных и военнопленных. Не было выполнено даже решение Совета Министров СБСЕ об открытии Минской конференции в 1992 году.
3) Не была уточнено форма участия в переговорном процессе представителей Нагорного Карабаха. Вначале они фигурировали как местные власти, затем - как избранные, причем до сих не было однозначно разъяснено, кто является “избранными”представителями, а кто “другими”.
4) Можно заметить и тенденцию перенести поиск решений из политико-правовой сферы в область практической политики. В результате предлагаемые решения становятся изменчивыми, зависящими от сиюминутной политической конъюктуры и текущих политических процессов, а миротворческая деятельность подменяется разделом сфер влияния.
Из этих просчетов, которые выявились еще в 1992 г., должны быть сделаны практические выводы. Требуют уточнения или переоценки имеющиеся подходы к проблеме согласования принципов самоопределения и территориальной целостности (об этом - в следующем разделе), к процедурам и формам участия в переговорном процессе сторон конфликта, а также формы и методы миротворческой деятельности - как в процессе переговоров, так и относительно гарантий над соблюдением достигнутых соглашений. Во всех этих направлениях возможны градуальные подходы - вместо используемых в настоящее абсолютизирующих.
6.4. ВОЗМОЖНЫЕ ПОДХОДЫ К РЕГИОНАЛЬНЫМ КОНФЛИКТАМ
В начале нашего исследования мы, рассматривая концептуальные параметры карабахской проблемы, предложили считать ее одним из проявлений общего конфликта между т. н. Версальской и Хельсинкской системами. Обе они оформились после мировых войн (Хельсинкское совещание лишь окончательно закрепило договоренности Ялты и Потсдама) и отражали сложившиеся в результате этих глобальных изменений реалии. Окончание холодной войны и развал коммунистической системы в Европе привел к аналогичным по масштабам изменениям, хотя на этот раз, к счастью, обошлось без мировой войны. Однако возникли ряд конфликтов, большая война оказалась “распылена”по региональным конфликтам, каждый из которых есть потенциальная угроза глобальной безопасности.
Именно региональные конфликты стали одной из ключевых проблем новой Европы и, соответственно, одним из главных направлений деятельности СБСЕ. Однако попытки СБСЕ решить хотя бы один из них до сих пор остаются безрезультатными. Это дает основания предположить, что плохи не только конфликты, но и недостаточно эффективны и существующие подходы СБСЕ, в недостаточной мере учитывающие изменившиеся реалии.
Несмотря на значительные отличия и местную специфику, сам принцип возникновения современных конфликтов по своей сущности един. После распада многоэтнического федерального государства некоторые из его конституентов получили все права, предусмотренные для признанных государств, другим же конституентам (автономиям, национальным меньшинствам) не было предоставлено ничего. Ситуация была усугублена еще и тем, что в рамках СБСЕ непризнанные в качестве государств участники конфликтов остаются вне процессов переговоров и политического урегулирования и поэтому лишены возможности отстаивать свои интересы и даже само свое существование политическими средствами. Поэтому, как первый шаг, необходимо, чтобы все участники конфликта вне зависимости от того, являются они независимыми государствами или нет, были признаны как минимум равноправными участниками политического диалога. Только участие в процессе выработки решений предполагает ответственность за его принятие и его осуществление. И в то же время очевидно, что участие в переговорах вовсе не предопределяет правового признания стороны конфликта ни в качестве независимого государства, ни в каком-либо ином статусе. Однако сегодня в СБСЕ предусмотрен только один статус - международно признанного государства, поэтому столь настоятельно требуется более гибкий и недискриминационный подход, который позволил бы вовлечь в переговорный и политический процесс всех участников конфликта.
СБСЕ пытается найти удовлетворительное для всех сторон решение на основе принципов территориальной целостности и прав национальных меньшинств, пытаясь не затрагивать при этом принцип самоопределения. Задача эта заведомо невыполнимая, поскольку основывается на положениях весьма зыбких как в политическом, так и правовом отношении, особенно если учесть, что все рассматриваемые сегодня конфликты протекают на территории новообразованных государств, а в этом случае практическое воплощение принципов территориальной целостности и защиты национальных меньшинств требует значительных коррективов.
Применительно к устоявшимся государствам принцип территориальной целостности понимался преимущественно как защита от внешней агрессии, а вовсе не относился к внутренним конфликтам. Безусловно, принцип территориальной целостности новообразованного государства должен уважаться без каких-либо оговорок, но только в тех случаях, если данное государство а) соблюдает права граждан на всей своей территории и б) обладает реальным контролем над всей территорией и, в частности, в состоянии обеспечить защиту гражданских прав его населения. Этого требует общепринятое в международном праве положение о приоритете прав человека, в том числе и относительно суверенитета государства. И если оба вышеперечисленных условия не соблюдены (по причине то ли нежелания, то ли неспособности государства - это в данном случае не столь важно), то необходимы механизмы международного вмешательства и защиты, которые могут быть оформлены как та или иная форма протектората со стороны международного органа или нейтральных посредников.
СБСЕ декларирует свою равную приверженность всем десяти основополагащим принципам Хельсинкского Акта, однако в реальности между принципами территориальной целостности и самоопределения существует определенный дисбаланс - принцип самоопределения ставится в зависимость от соблюдения принципа территориальной целостности, тогда как для принципа территориальной целостности такого баланса не предусмотрено. Но если утверждается, что самоопределение возможно только в случае согласия центральных властей, то это положение следует уравновесить тем, что новообразуемое государство имеет право на оспариваемую территорию только в случае согласия населения данной территории. Только при таком дополнении можно будет говорить как о реальном балансе как между основополагающими принципами СБСЕ, так и о необходимом для процесса диалога балансе интересов и возможностей между участниками конфликта, что, в свою очередь, послужит стимулом для сторон искать приемлемое решение федеративного или конфедеративного типа.
Много сомнений вызывает и использование принципа защиты национальных меньшинств, если даже и отвлечься от его правовой неопределенности (ни в одном документе такой формулировки не содержится: во всех существующих нормах говорится об индивидуальных правах лиц, относящихся к меньшинствам, причем отсутствует какое-либо вразумительное разграничение между национальным меньшинством и народом). B концептуальном плане неясно использование этого принципа вместо универсального принципа защиты прав человека. Кроме того, сама идея национальных меньшинств вступает в противоречие с фундаментальной идеей гражданского общества, ибо в этом случае государство рассматривается не как сообщество равноправных граждан, а делится на этнически различающихся представителей большинства и национальных меньшинств. Социальные обстоятельства неизбежно приводят к политизации рассматриваемого как меньшинство этноса или народа:любой касающийся его вопрос приобретает политический резонанс, а национальное меньшинство становится чем-то вроде политической партии, которая, кстати, в условиях демократической системы с ее выборными механизмами обречена вечно оставаться политическим аутсайдером. Так что сама идея национальных меньшинств не только не способствует разрешению конфликтов, но и напротив:при определенных условиях она возрождает тоталитаристскую идею однопартийности в ее этническом варианте и логически приводит к конфронтации и даже конфликтам между народами.
Что же касается практических аспектов, то в настоящее время СБСЕ не обладает эффективными механизмами защиты тех, кого оно рассматривает как национальное меньшинство (недавно учрежденный пост Верховного комиссара СБСЕ по делам меньшинств вряд ли можно считать действенной защитой). В особенности это касается регионов конфликтов. Поэтому и меньшинства не могут испытывать достаточного доверия к обещаниям СБСЕ относительно международных гарантий соблюдения их прав и интересов. Думается, необходима разработка комплекса мер по эффективной защите меньшинств, не исчерпывающейся проведением инспекций, но предполагающей и международное вмешательство.
Какое-либо удовлетворительное решение существующих или потенциальных конфликтов в рамках СБСЕ станет возможным, если только будут серьезно пересмотрены его действующие правовые и политические механизмы. В первую очередь, необходимо отказаться от принципа”все или ничего”- либо полный суверенитет, либо отсутствие каких-либо политических прав. Такая ситуация неизбежно делает участников конфликтов максималистами. Понятие суверенитета, в особенности применительно к новообразованным государствам, должно рассматриваться не как абсолютное, а как градуальное, имеющее ряд ступеней. Это тем более логично, что применительно к понятию самоопределения СБСЕ придерживается скорее именно градуального подхода, рассматривая как различные формы его реализации ряд ступеней - начиная от особых типов местного самоуправления и кончая независимым государством. Так что распространение такого понимания и на принцип суверенитета создаст взаимодополняющий баланс.
Градуальное понимание суверенитета предполагает определенные ограничения юрисдикции государства над территориями особого типа. Правовой и политический режим этих территорий должен регулироваться не только внутренними, но и международными правовыми нормами. Например, международное право должно регулировать процессы создания автономий, их расформирования или же изменения их границ. Эти меры могли бы исключить возможность произвола и насилия со стороны государства и тем самым предотвратить возможные конфликты. Должно быть четко определено то очевидное положение, что носителями суверенитета выступают не центральные правительства и даже не большинство населения, а все население в целом, в том числе и автономии, и национальные меньшинства. Их исключение из норм международного права и невозможность для них выступать в качестве субъекта международных отношений не может быть оправдано ни исходя из логики международного права, ни ссылками на политическую целесообразность.
Применительно к регионам конфликтов уже были предложены различные перспективные модели. Так, в резолюции муниципальной конференции в Охриде (1992 г) описывается модель протектората над территорией конфликта, предполагающее временное совместное административное и судебное управление, осуществляемое представителями международных органов и местной администрацией. Что же касается режима постоянного управления, то здесь весьма привлекательной представляется модель, предложенная итальянскими юристами Падуанского университета. В ней вводится понятие транснациональной территории, правовой статус которой определяется следующими элементами: 1) соглашением между населяющими данную территорию этническими группами; 2) соглашением между государством, частью которого она является, и соседними государствами; 3) решением международных органов гарантировать транснациональность и особую форму автономии данной территории; 4) наличием на данной территории особого международного органа по ее защите и развитию; 5) членством в международных структурах и органах. К этому можно добавить следующее. Если государство систематически нарушает права человека и права народов и тем более если существует опасность геноцида, то суверенитет государства над данной территорией может быть пересмотрен, а сама территория провозглашена независимым государством или же территорией, находящейся под международной защитой. Можно предложить и другие схожие модели. Главное - чтобы права человека, в том числе и коллективные права лиц, относящихся к национальным меньшинствам (при всей условности последнего понятия) были бы под действительной, а не только декларируемой защитой международного сообщества. Меньшинства должны стать субъектом международных отношений, а относящиеся к ним нормы - частью международного права. СБСЕ должно выработать более гибкие подходы к национальным меньшинствам и территориям их исконного обитания. Только в этом случае может быть устранена возможность произвола и насилия и возникнуть доверие к предоставляемым СБСЕ гарантиям.
Содержание Предисловие
Гл. 1 Гл. 2 Гл.
3 Гл. 4 Гл.
5 Гл. 6 Гл.
7 Приложение
| Дополнительная информация: |
| Источник: Brusov.am Публикуется с разрешения автора. © Сурен Золян. |
| См. также: |